II GZ 414/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2023r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt VI SO/Wa 9/23 w zakresie wymierzenia grzywny na podstawie art. 64c § 6 p.p.s.a. oraz zwrotu kosztów postępowania w sprawie z wniosku M. W. o wymierzenie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej grzywny w trybie art. 64c § 6 p.p.s.a. postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE I. Wnioskodawca – M. W., reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej: Prezydium NRA), na podstawie art. 64c § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), grzywny w związku z nieprzekazaniem w terminie przewidzianym w art. 64c § 4 p.p.s.a. sprzeciwu wraz z uporządkowanymi aktami administracyjnymi sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 października 2022 r., sygn. akt VI SO/Wa 9/22, wymierzył Prezydium NRA grzywnę w wysokości 10.210 zł (pkt 1) oraz zasądził od Prezydium NRA na rzecz M. W. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że Prezydium NRA w dniu 2 czerwca 2022 r. wydało uchwałę, od której wnioskodawczyni złożyła sprzeciw. Z akt sprawy wynika, że przesyłka zawierająca sprzeciw od ww. uchwały, nadana 18 lipca 2022 r., została Prezydium NRA doręczona 25 lipca 2022 r. Tym samym ustawowy, czternastodniowy termin na przekazanie przez Prezydium NRA sprzeciwu Sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy upłynął 8 sierpnia 2022 r. Wnioskodawczyni złożyła do Sądu wniosek o wymierzenie Prezydium NRA grzywny za nieprzekazanie w terminie przewidzianym w art. 64c § 4 p.p.s.a. sprzeciwu wraz z uporządkowanymi aktami administracyjnymi sprawy. Prezydium NRA 7 września 2022 r. odebrało kierowany do niego przez Sąd odpis wniosku o wymierzenie grzywny. W dniu 30 września 2022 r. do Sądu wpłynął przesłany przez organ sprzeciw wraz z odpowiedzią oraz akta sprawy. WSA uznał, że Prezydium NRA od 9 sierpnia 2022 r. do 30 września 2022 r. nie wypełniło ciążącego na nim ustawowego obowiązku przekazania Sądowi sprzeciwu od swojej uchwały z dnia 2 czerwca 2022 r. wraz z aktami sprawy. WSA podkreślił, że art. 154 § 6 p.p.s.a. stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18 lutego 2022 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2021 r. i w drugim półroczu 2021 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej wyniosło 5.104,90 zł. Sąd pierwszej instancji w związku z nieprzekazaniem przez Prezydium NRA sprzeciwu wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz braku zajęcia stanowiska, wymierzył Prezydium NRA grzywnę w wysokości 10.210,00 zł. Kwota grzywny stanowi dwukrotność przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w drugim półroczu 2021 r., zaokrągloną do pełnych złotych. WSA stwierdził, że na taki wymiar wpływ miał fakt, że od 9 sierpnia 2022 r. do 30 września 2022 r. Prezydium NRA pozostawało w stanie naruszenia prawa wnioskodawczyni do sądu oraz to, że mimo doręczenia 7 września 2022 r. odpisu wniosku o wymierzenie grzywny Prezydium NRA także nie dochowało ustawowego terminu 14 dni na przekazanie sprzeciwu wraz z odpowiedzią i aktami do Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 17 stycznia 2023 r., uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując w uzasadnieniu, że przesyłka zawierająca sprzeciw wraz z odpowiedzią na niego oraz aktami sprawy została nadana przez NRA w dniu 29 września 2022 r. i to od tego dnia należy liczyć pozostawanie organu w zwłoce. Ponadto w ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji w zasadzie nie wyjaśnił, dlaczego kwota 10.210 zł będzie w rozpoznawanej sprawie adekwatna do stopnia ustalonego opóźnienia w przekazaniu przez Prezydium NRA sprzeciwu wnioskodawczyni wraz z odpowiedzią na niego oraz aktami sprawy. Wyjaśnienia Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, ograniczające się w istocie do stwierdzenia, iż "na taki wymiar wpływ miał fakt, że od 9 sierpnia 2022 r. do 30 września 2022 r. Prezydium NRA pozostawało w stanie naruszenia prawa wnioskodawczyni do Sądu oraz to, że mimo doręczenia 7 września 2022 r. odpisu wniosku o wymierzenie grzywny Prezydium NRA także nie dochowało ustawowego terminu 14 dni na przekazanie sprzeciwu wraz z odpowiedzią i aktami do Sądu" - uznano za wysoce niewystarczające. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 21 czerwca 2023 r., sygn. akt VI SO/Wa 9/23, po ponownym rozpoznaniu sprawy wymierzył Prezydium NRA grzywnę w wysokości 2 553 zł oraz zasądził od Prezydium NRA na rzecz wnioskodawczyni kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do treści art. 64c § 6 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w § 4, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Uprawnienie sądu do nałożenia na organ grzywny aktualizuje się w razie łącznego spełnienia dwóch warunków: naruszenia obowiązku przekazania sądowi sprzeciwu wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez skarżącego. Powołując się na uchwałę NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, wskazał, że ustanowienie terminu na dopełnienie obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie, a organ musi dochować terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Zdaniem WSA należy to odnieść także do art. 64c § 6 p.p.s.a., z uwagi na tożsamość regulacji prawnej (zob. postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt III OZ 415/22). Obowiązek przekazania akt sprawy ma zatem charakter bezwzględny i sama motywacja organu pozostaje bez znaczenia pod kątem możliwości nałożenia grzywny. WSA zaznaczył, że Sąd rozpoznając niniejszą sprawę związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.). Odnosząc się do wydanych przez NSA zaleceń Sąd pierwszej instancji wskazał, że przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostają bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a mogą mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Z akt sprawy wynika, że Prezydium NRA pozostawało w zwłoce od 8 sierpnia 2022 r. do dnia 29 września 2022 r. tj. 51 dni. Sąd zauważył przy tym – co jest wiadome z urzędu, że Prezydium NRA nie pierwszy raz dopuściło się niedochowania powyższego obowiązku. Taka sytuacja nie może być akceptowana, bowiem prowadzi do pozbawienia strony prawa do sądu wynikającego z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro zatem bezspornie Prezydium NRA - z przyczyn których nie wyjaśniło, dopuściło się rażącego naruszenia ustawowego, czternastodniowego terminu przewidzianego w art. 64c § 4 p.p.s.a., Sąd wymierzył Prezydium NRA grzywnę w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2021 r., tj. w kwocie 2.553 zł (zaokrąglone w górę do pełnych złotych). Zdaniem Sądu orzeczona grzywna stanowić powinna należytą sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, a jednocześnie powinna zdyscyplinować organ do niezwłocznego przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i skompletowanymi aktami sprawy do Sądu. Zdaniem Sądu grzywna w wysokości 2.553 zł będzie adekwatna do skali stwierdzonego naruszenia prawa i nie może być uznana za nadmierną i zbyt dolegliwą. Sąd zwrócił również uwagę, że orzeczona kwota grzywny mieści się w granicach wyznaczonych przepisem art. 154 § 6 p.p.s.a. Dziesięciokrotne przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, o którym mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowiące górną granicę grzywny, wyniosło w 2021 r. ponad 55 000 zł. Prezydium NRA złożyło zażalenie na postanowienie WSA w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa: 1) art. 64c § 6 p.p.s.a., polegające na jego zastosowaniu, mimo braku ku temu podstaw faktycznych i prawnych; 2) art. 64c § 6 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., polegające na zastosowaniu wskazanych przepisów, mimo braku ku temu podstaw, a nadto poprzez nałożenie grzywny w wysokości nieadekwatnej do stopnia - ustalonego przez Sąd pierwszej instancji - opóźnienia skarżącego w dokonaniu czynności; 3) art. 64c § 6 w zw. z art. 154 § 1 p.p.s.a., polegające na uwzględnieniu wniosku o nałożenie na skarżącego grzywny, mimo niedopełnienia przez wnioskodawczynię, wynikającego z przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a. obowiązku pisemnego wezwania skarżącego do przekazania Sądowi wniesionego przez wnioskodawczynię sprzeciwu. W uzasadnieniu zażalenia przedstawiono argumenty uzasadniające wniesione zarzuty. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 64 c § 4 p.p.s.a. organ, do którego wniesiono sprzeciw od decyzji kasacyjnej, przekazuje ten sprzeciw sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania. W art. 64c § 6 p.p.s.a. przewidziano natomiast, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w § 4, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W świetle powyższego przepisu uprawnienie sądu do nałożenia na organ grzywny aktualizuje się w razie łącznego spełnienia dwóch warunków: naruszenia obowiązku przekazania sądowi sprzeciwu wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez skarżącego. Przewidziany w art. 64 c § 4 p.p.s.a. obowiązek przekazania sprzeciwu wraz z aktami sprawy ma charakter bezwzględny, a jego naruszenie jest jedyną materialnoprawną przesłanką wymierzenia organowi grzywny, nie ma bowiem znaczenia przyczyna nieprzekazania przez organ sądowi akt sprawy w terminie. Organ musi dochować wyznaczonego terminu na dopełnienie obowiązku przekazania sprzeciwu i akt sprawy, nie mając w tym zakresie żadnej swobody (por. uzasadnienie uchwały NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, dotyczące analogicznego w swej treści art. 64c § 4 p.p.s.a.; także postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt III OZ 415/22). Odnosząc powyższe zasady do niniejszej sprawy należy na wstępie wskazać, że rozpoznawanie tej sprawy odbywa się w warunkach związania przewidzianego w art. 190 p.p.s.a. NSA w postanowieniu z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II GZ 503/22, stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że Prezydium NRA nie dochowało wynikającego z art. 64c § 4 p.p.s.a. czternastodniowego termin na przekazanie sprzeciwu Sądowi pierwszej instancji wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy. Termin ten bowiem upłynął 8 sierpnia 2022 r. Bezsporną i niekwestionowaną okolicznością jest fakt, że w dniu 7 września 2022 r. Prezydium NRA odebrało kierowany do niego przez WSA odpis wniosku o wymierzenie grzywny. Dopiero w dniu 29 września 2022 r. przesyłka zawierająca sprzeciw wraz z odpowiedzią na niego oraz aktami sprawy została nadana przez Naczelną Radę Adwokacką i wpłynęła ona do WSA w dniu 30 września 2022 r. W niniejszej sprawie bezsporny jest zatem fakt, że Prezydium NRA od 9 sierpnia 2022r. do 29 września 2022 r. nie wypełniło ciążącego na niej ustawowego obowiązku przekazania Sądowi pierwszej instancji sprzeciwu od swojej uchwały z dnia 2 czerwca 2022 r. wraz z aktami sprawy. W ocenie NSA ani przepis art. 64c p.p.s.a., ani inne przepisy dotyczące instytucji sprzeciwu, które zostały wprowadzone na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz. 935), w żaden sposób nie uzależniają możliwości złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny, od uprzedniego wezwania na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. organu do przekazania Sądowi wniesionego sprzeciwu. Wykładnia literalna art. 64c ust. 6 p.p.s.a. wskazuje, że warunkiem wymierzenia grzywny jest wyłącznie wniosek skarżącego, skierowany do sądu. Przepis ten nie przewiduje natomiast konieczności kierowania przez skarżącego odrębnego wniosku do organu o przekazanie sprzeciwu do sądu lub podejmowania jakichkolwiek innych czynności procesowych, oprócz złożenia do Sądu wniosku o wymierzenie grzywny. Za nieuzasadniony należy uznać przedstawiony przez pełnomocnika Prezydium NRA pogląd o stosowaniu w takiej sytuacji art. 154 § 1 p.p.s.a., albowiem pozostaje on w sprzeczności z wykładnią językową, logiczną oraz systemową art. 64c ust. 6 p.p.s.a. Treść bowiem art. 64c ust. 6 p.p.s.a. w sposób jednoznaczny wskazuje, że odsyła on po pierwsze do art. 154 § 6 p.p.s.a., a po drugie wyłącznie w zakresie związanym z koniecznością określenia wysokości grzywny. Gdyby intencją ustawodawcy było, aby na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. zastosowanie znalazł również art. 154 § 1 p.p.s.a., to brzmienie art. 64c ust. 6 p.p.s.a. powinno wskazywać na odpowiednie stosowanie art. 154 § 6 p.p.s.a. w zakresie wymierzenia grzywny, a nie wyłącznie w zakresie ustalenia jej wysokości. Prezentowana przez pełnomocnika wykładnia art. 64c ust. 6 p.p.s.a. nie znajduje również oparcia w wykładni historycznej tego przepisu, albowiem jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, w przeciwieństwie do skargi, będzie rozpoznawany w szczególnej, skróconej procedurze sądowoadministracyjnej. (...) Procedura wniesienia i rozpoznania sprzeciwu będzie różniła się od obowiązującej w przypadku skargi. (...) Z uwagi na dążenie do zapewnienia szybkości procedury, brak przekazania sprzeciwu sądowi nie będzie stał na przeszkodzie do jego rozpoznania. Sąd rozpozna wówczas sprawę na podstawie nadesłanego odpisu sprzeciwu. W przypadku nieprzekazania sprzeciwu w terminie - na wniosek skarżącego - sąd orzeknie także o wymierzeniu organowi grzywny (por. art. 55 p.p.s.a.)." W świetle zatem powyższego, w ocenie NSA brak jest podstaw do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 64c § 6 w zw. z art. 154 § 1 p.p.s.a. oraz art. 64c § 4 p.p.s.a. W ocenie NSA nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 64c w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. z uwagi na nieadekwatność wysokości nałożonej grzywny. Należy zauważyć, że w wiążącym w niniejszej sprawie na podstawie art. 190 p.p.s.a. postanowieniu z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II GZ 503/22, NSA nakazał Sądowi pierwszej instancji, aby ponownie rozpatrując sprawę ocenił, jaka wysokość grzywny będzie adekwatna w tej sprawie. NSA wskazał mianowicie, że dokonując oceny WSA "rozważy także, czy przedmiotowa sprawa nie jest pierwszą sprawą, w której Prezydium NRA uchyliło się od ciążącego na nim obowiązku przekazania sprzeciwu/skargi wraz z uporządkowanymi aktami sądowi administracyjnemu.". W ocenie NSA rozstrzygającego niniejszą sprawę, powyższy obowiązek został przez Sąd pierwszej instancji ponownie rozpatrujący przedmiotową sprawę prawidłowo zrealizowany. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w sposób przekonujący wskazuje, jakie argumenty legły u podstaw ustalenia wysokości wymierzonej grzywny. Sąd pierwszej instancji wskazał na obiektywne okoliczności, które legły u podstaw podjętej decyzji, w tym w szczególności brak wyjaśnienia przyczyn, z powodu których Prezydium NRA dopuściło się naruszenia ustawowego terminu. Sąd pierwszej instancji zasadnie uwzględnił również niezakwestionowany w zażaleniu przez pełnomocnika Prezydium NRA argument, że nieprzekazywanie przez Prezydium NRA akt spraw w terminie ma charakter nagminny. Podane natomiast w zażaleniu wyjaśnienia, że przyczyną zwłoki były trudności w pozyskaniu akt administracyjnych, należy uznać za spóźnione i niepoparte żadnymi dowodami. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedstawiona w zaskarżonym postanowieniu argumentacja uzasadniająca wymierzenie Prezydium NRA grzywny w wysokości 2.553 zł była zgodna z prawem, prawidłowo realizując wytyczne określone w postanowieniu NSA z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II GZ 503/22. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu zażalenia.