II OSK 128/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 216/22 w sprawie ze skargi I. R. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia 22 lutego 2022 r. nr WOA.7721.316.2020.MO w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 216/22, oddalił skargę I. R., dalej: "skarżąca", na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej: "WINB", z dnia 22 lutego 2022 r., nr WOA.7721.316.2020.MO, w przedmiocie nakazu rozbiórki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. R. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła: I. naruszenie przepisów proceduralnych polegających na: a. naruszeniu art. 7 K.p.a., art. 75 K.pa., art. 77 K.p.a., 80 K.p.a. oraz 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób dokładny oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: i. przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i całkowicie dowolne przyjęcie, że ogrodzenie znajduje się na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], podczas gdy ogrodzenie znajduje się na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] - stanowiącym nieruchomość zabudowaną, która nie została objęta ustaleniami § 27 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2006 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego pomiędzy ulicami [...] oraz granicą [...] w miejscowości K., dalej takze: "Plan" lub "Uchwała"; ii. niewykazanie faktów, które Sąd uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł: b. naruszeniu art. 84 § 1 K.p.a., poprzez niepowołanie biegłego z dziedziny geodezji w celu ustalenia, czy ogrodzenie znajduje się na terenie nieruchomości zabudowanej - na działce o numerze ewidencyjnym [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to w sytuacji, gdy poczynienie ustaleń w tym zakresie wymaga zasięgnięcia wiadomości specjalnych; c. naruszeniu art. 10 K.p.a. oraz 89 § 2 K.p.a., poprzez naruszenie zasady czynnego udziału stron oraz niewyznaczeniu rozprawy administracyjnej, które ze względu na okoliczności sprawy umożliwiłyby Sądowi dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych, poznanie stanowiska odwołującej, których realizacja z dużym prawdopodobieństwem pozwoliłoby Sądowi na dokonanie niewadliwej subsumpcji oraz wydania decyzji o umorzeniu postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; d. naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a., poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; e. naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji, zamiast jego uchylenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: a. niewłaściwą wykładnię art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) dalej: Prawo budowlane"), w następstwie czego Sąd błędnie uznał, że ogrodzenie nie stanowi dopuszczalnego przez MPZP obiektu towarzyszącego, a w szczególności obiektu infrastruktury technicznej; b. niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 27 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2006 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego pomiędzy ulicami [...] oraz granicą [...] w miejscowości K., poprzez nakazanie rozbiórki ogrodzenia w następstwie dokonania wadliwej subsumcji przepisów do ustalonego stanu faktycznego, na skutek błędnego uznania, że ogrodzenie jest niezgodne z funkcją terenu - zielenią urządzoną oraz nie jest obiektem towarzyszącym zieleni urządzonej. Skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie z dnia 29 listopada 2022 r. skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie są zasadne zarzuty procesowe kasacji. Ustalenie, według którego, ogrodzenie znajduje się na terenie działki nr [...] nie było dowolne. Organ odwoławczy, ponownie rozpatrując sprawę po wyroku WSA w Poznaniu z dnia 28 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 312/21, wyczerpująco zebrał materiał dowodowy w tym zakresie i ocenił dowody nie naruszając zasady swobodnej oceny materiału dowodowego. W dniu 5 stycznia 2022 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego, wykonując zlecenie organu odwoławczego, przeprowadzili ponowną kontrolę robót budowlanych. Kontrola ta została przeprowadzona z udziałem pełnomocnika Gminy [...] oraz pełnomocnika skarżącej. Czynność ta stanowiła w istocie oględziny. Ustalono, że stan faktyczny jest taki sam jak w protokole kontroli z dnia 27 sierpnia 2020 r. Organy nadto dysponowały w ponownym postępowaniu pismem Burmistrza Gminy [...] z dnia 6 grudnia 2021 r. Według tego pisma, dowodem usytuowania ogrodzenia na działce stanowiącej własność Gminy są mapy ewidencyjne w zakresie przebiegu infrastruktury technicznej oraz oświadczenie inwestora. Gmina wskazała, że opłotowanie wybudowano przy słupie energetycznym, który jest zainwentaryzowany na mapie przy południowej granicy działki nr [...]. Słup stanowi punkt odniesienia. Działka nr [...] stanowi pas zieleni zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Według Gminy, opłotowanie może być wybudowane w odległości 8 metrów od słupa energetycznego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej także: "PINB", wskazał usytuowanie spornego ogrodzenia na wydruku z serwisu poznański.e-mapa.net. Podczas oględzin w dniu 5 stycznia 2022 r. pełnomocnik Gminy oświadczył, że ogrodzenie jest zlokalizowane na działce nr [...]. Nie wyraził zgody na lokalizację płotu na działce stanowiącej własność Gminy [...] (dz. ew. nr [...]). Podczas tej kontroli pełnomocnik skarżącej oświadczył, że zgodnie z wykonaną dokumentacją fotograficzną, sporne ogrodzenie stanowi kontynuację ogrodzenia położonego na działce ew. nr [...] stanowiącej własność I. R. i stanowi funkcjonalną całość. Organ odwoławczy powołał się także na wyjaśnienia złożone przez pełnomocnika skarżącej, zawarte w piśmie z dnia 5 stycznia 2022 r. Jak odnotował Sąd pierwszej instancji, w piśmie z dnia 5 stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że "działka nr [...] została ogrodzona płotem z trzech stron, natomiast strona czwarta – frontowa płotu wraz z furtką, brama wjazdową posadowiona została na działce nr [...] (własność Gminy [...])". Sąd wskazał także na treść pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 8 listopada 2021 r. zawierającego wniosek o sprzedaż gruntu oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Taki przebieg uzupełniającego postępowania wyjaśniającego uprawniał Sąd pierwszej instancji do zaaprobowania rezultatów tego postępowania oraz przyjęcia, że zarówno przebieg granicy między działkami [...] i [...], a także pozostałymi działkami na spornym terenie, jak również usytuowanie części ogrodzenia na działce nr [...] są niewątpliwe. Zostało zrealizowane wskazanie zawarte w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku WSA w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 312/21. Nie jest więc zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 K.p.a. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie faktów, które Sąd uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł. Do wymogów uzasadnienia, polegających na wskazaniu faktów, które uznaje się za udowodnione i dowodów na których się oparto, nawiązuje, spośród powołanych w omawianej podstawie przepisów, jedynie art. 107 § 3 K.p.a. Jest oczywiste, że uzasadnienie Sądu powinno odpowiadać przepisom art. 141 § 4 P.p.s.a. Natomiast art. 107 § 3 K.p.a. jest normą procesową z zakresu postepowania administracyjnego. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że zarówno w uzasadnieniu decyzji WINB z dnia 22 lutego 2022 r., jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskazano zarówno istotne z punktu widzenia materialnego okoliczności faktyczne, jak i dowody, na których te ustalenia oparto. Dodać można, że to argumentacja skarżącej zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazuje na czym opiera odmienną ocenę w spornym zakresie. Nie było podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety. System Informacji Przestrzennej prowadzony jest przez Powiat Poznański. Mocy dowodowej tego dokumentu, w zakresie w jakim przedstawia wzajemne usytuowanie i granice działek nr [...] i [...], w trakcie ponownego postepowania administracyjnego oraz w trakcie niniejszego postępowania sądowego, nie podważono. Także precyzyjnego wskazania, na kanwie tego dokumentu ewidencyjnego, lokalizacji spornej części ogrodzenia skarżąca nie zakwestionowała. Wskazanie to nastąpiło z uwzględnieniem punktu odniesienia, tj. słupa energetycznego, w trakcie ponowionych oględzin przeprowadzonych przez PINB, na zlecenie organu odwoławczego. Istotne ustalenia nie wymagały zatem zasięgnięcia opinii biegłego geodety. Strony uczestniczyły w oględzinach na gruncie, w trakcie których miały możliwość wypowiedzenia się co do istotnych okoliczności faktycznych dotyczących lokalizacji ogrodzenia. Z możliwości tej skorzystały. Nie było zatem potrzeby wyznaczania rozprawy administracyjnej. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 84 K.p.a. oraz art. 10 K.p.a. i art. 89 § 2 K.p.a., jest bezpodstawny. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), w następstwie którego, zdaniem skarżącej, Sąd błędnie uznał, że ogrodzenie nie stanowi dopuszczalnego przez Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego obiektu towarzyszącego, a w szczególności obiektu infrastruktury technicznej. Teza kasacji jest jedynie nieskuteczną polemiką ze stanowiskiem rzeczywiście zajętym przez Sąd pierwszej instancji w tej mierze. Wojewódzki Sąd Administracyjny, nawiązując do art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, uznał przecież, że sporne ogrodzenie stanowi fragment ogrodzenia wykonanego w celu opłotowania zabudowań posadowionych na nieruchomość składającej się z działki nr [...]. Zdaniem Sadu pierwszej instancji, brak jest podstaw do kwestionowania stanowiska, że także w części usytuowanej poza granicą wskazanej działki pełni ono funkcję urządzenia budowlanego zapewniającego użytkowanie budynku mieszkalnego skarżącej. Nie ma także podstaw do formułowania oceny, że sporna część ogrodzenia jest samodzielną inwestycją niepowiązaną z innym obiektem budowlanym. Zdaniem WSA, obniżenie wysokości płotu do 1,7 m - 1,9 m spowodowało, że na dzień wydawania kwestionowanych decyzji ogrodzenie nie wymagało dokonania zgłoszenia zamiaru budowy, ani uzyskania pozwolenia na budowę. Czym innym jest, zasygnalizowana w zarzucie II.a. i rozwinięta w zarzucie naruszenia prawa materialnego (zarzut II.b.) zgodność obiektu z Planem. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że wykonanie ogrodzenia na działce nr [...] skutkowało koniecznością oceny zgodności istnienia obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w dalszej perspektywie także koniecznością oceny, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością (działką [...]) na cele budowlane. W części graficznej Planu teren działki nr [...] oznaczony jest symbolem 13ZP, co zgodnie z § 6 pkt 3 Planu oznacza, że dla wskazanej działki ustalono przeznaczenie "tereny zieleni urządzonej". Przepisy § 27 Planu zawierają ustalenia dla terenu, oznaczonego na rysunku planu symbolem 13ZP: 1) przeznaczenie terenu - zieleń urządzona; 2) zasady podziału - należy wydzielić działkę geodezyjną zgodnie z liniami rozgraniczającymi teren; 3) warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu: a) dopuszczalne obiekty towarzyszące - obiekty małej architektury, urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej, b) zakazuje się zabudowy kubaturowej, za wyjątkiem obiektu infrastruktury technicznej - stacji transformatorowej, c) powierzchnia biologicznie czynna - min. 80% powierzchni terenu; Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, według którego, ogrodzenie służy do wydzielenia prywatnej nieruchomości (zabudowanej posesji, tj. działki nr [...]) i nie może być zakwalifikowane jako dopuszczalny obiekt towarzyszący w rozumieniu § 27 pkt 3 lit. a Planu. Ogrodzenie nie jest związane z podstawową funkcją terenu, czyli zielenią urządzoną. Zgodnie z § 27 pkt 3 lit. a, dopuszczalne obiekty towarzyszące to obiekty małej architektury, urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej. Jest oczywiste, że ogrodzenie nie stanowi obiektu małej architektury. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w Planie, w związku z tym, w ramach wykładni systemowej można odczytać jego znaczenie w oparciu o definicję zawartą w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Niezależnie od zmieniających się norm materialnego prawa budowlanego, chodzi o niewielkie obiekty kultu religijnego, posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, a także obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, takie jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Ogrodzenie nie jest także obiektem infrastruktury technicznej. W świetle postanowień Planu, tj. przepisów § 27 pkt 4 lit. a-d, a także § 13 pkt 1-10, obiekty infrastruktury technicznej związane są z siecią komunikacyjną, energetyczną, sanitarną, wodno-kanalizacyjną. Dodać można, że podobne rozumienie tego pojęcia na tle ustawy o planowaniu przestrzennym wynika z art. 2 pkt 13 tej ustawy w związku z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ogrodzenie nie stanowi także dopuszczalnego urządzenia towarzyszącego, o którym mowa w § 27 pkt 3 lit. a. Wykładnia językowa prowadzi do jednoznacznej oceny, że urządzenie takie musi towarzyszyć przeznaczeniu podstawowemu, o którym mowa w § 27 pkt 1 Planu. Tym przeznaczeniem jest zaś zieleń urządzona. Sporne ogrodzenie, jak już powyżej stwierdzono, służy do wydzielenia prywatnej nieruchomości (zabudowanej posesji, tj. działki nr [...]). Także w części usytuowanej poza granicą wskazanej działki pełni ono funkcję urządzenia budowlanego zapewniającego użytkowanie budynku mieszkalnego skarżącej. Jest zatem urządzeniem budowlanym, w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, związanym z obiektem budowlanym położonym na działce nr [...]. W skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu naruszenia art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, przywołując przepis art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego, że wszelkie roszczenia z zakresu rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia należy kierować do Gminy [...], czyli właściciela działki nr [...]. Podkreśliła, podobnie jak w skardze, że nabyła działkę nr [...], gdy ogrodzenie było już wykonane. Nie była więc inwestorem. Dodała, że właścicielem działki nr [...] jest Gmina [...]. Podniesienie tej kwestii nie ma wpływu na wynik sprawy. Nakaz rozbiórki został przecież skierowany do Gminy [...], która nie zakwestionowała tego nakazu. Ustawodawca wprowadził podstawę do wstrzymania robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w "przepisach". Przepisami prawa są także przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Budowa obiektu budowlanego lub prowadzenie robót budowlanych, nawet niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom planu miejscowego jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). W przypadku wybudowania obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie ma powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przy czym w związku z ust. 7 Prawa budowlanego. Skoro, jak wynika z poprzedzających uwag, obiektu nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, należało zastosować dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zarzut materialny sformułowany w punkcie II.b. skargi kasacyjnej jest więc bezzasadny także w tym aspekcie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na postawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.