III OZ 589/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 października 2023 r. sygn. akt III SO/Łd 18/23 o wymierzenie Prokuratorowi Okręgowemu w (...) grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi na bezczynność w sprawie zawiadomienia z dnia (...) stycznia 2023 r. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 12 października 2023 r., III SO/Łd 18/23 oddalił wniosek A. M. (dalej: "skarżący") o wymierzenie Prokuratorowi Okręgowemu w (...) (dalej: "Prokurator") grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 - dalej: "p.p.s.a."), za nieprzekazanie w terminie skargi na bezczynność w przedmiocie zawiadomienia z (...) stycznia 2023 r. o popełnieniu przestępstwa przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej (...). Jak wynika z akt sprawy ww wniosek A. M. wpłynął do WSA w Łodzi (...) maja 2023 r. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że (...) stycznia 2023 r. złożył do Prokuratury zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej (...). Do (...) marca 2023 r. nie otrzymał zawiadomienia o odmowie wszczęcia postępowania, decyzji orzekającej o istocie sprawy lub umarzającej postępowanie. Wobec powyższego (...) lutego 2023 r. złożył w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ponaglenie do Prokuratury, a następnie (...) marca 203 r. ponaglenie do Prokuratury Regionalnej w (...). Z kolei (...) kwietnia 2023 r. złożył do WSA w Łodzi skargę na bezczynność Prokuratura. Postanowieniem z 6 czerwca 2023 r., III SO/Łd 11/223 WSA w Łodzi odrzucił powyższy wniosek uznając go za niedopuszczalny, ponieważ wniesiona skarga na bezczynność dotyczy sprawy, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 27 września 2023 r., III OZ 429/23, uchylił powyższe orzeczenie, nakazując Sądowi pierwszej instancji merytoryczne rozpoznanie sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko NSA wskazał, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. sąd bada jedynie czy organ, do którego skarga została skierowana, wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego czy dany podmiot uznaje, że skarga jest bezzasadna lub sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Żadna okoliczność nie zwalnia zatem organu od obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji z urzędu ustalił, że skarga A. M. na bezczynność Prokuratora w przedmiocie złożonego zawiadomienia z (...) stycznia 2023 r. o popełnieniu przestępstwa przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej (...) została zarejestrowana pod sygn. III SAB/Łd 151/23. Skarga wpłynęła do Prokuratora za pośrednictwem ePUAP (...) kwietnia 2023 r. Prokurator nadał skargę do WSA w Łodzi (...) lipca 2023 r. W odpowiedzi na skargę Prokurator zastrzegł, że nie podziela poglądu wyrażonego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. III OZ 301/23, w którym uznano, że przekazanie skargi jest obligatoryjne w sytuacji, gdy jest ona niedopuszczalna ze względu na brak kognicji sądu administracyjnego. Ponadto Prokurator wyjaśnił, że akta administracyjne sprawy dotyczące skargi z (...) kwietnia 2023 r. nie istnieją, dlatego nie mogą zostać przekazane zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 12 października 2023 r., III SO/Łd 18/23 oddalił wniosek A. M. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji, przychylając się do poglądu sformułowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 17 maja 2007 r., I OSK 652/07 wyjaśnił, że dla wymierzenia organowi administracji grzywny nie wystarczy jedynie opóźnienie w przekazaniu sądowi skargi. Niezbędne jest także dodatkowe ustalenie obciążających organ przyczyn w zaistnieniu tego faktu. Odpowiedzialność organu z art. 55 § 1 p.p.s.a. nie jest odpowiedzialnością rodzącą się w sposób automatyczny, lecz wymaga każdorazowego rozważenia przez sąd, zasadności zastosowania omawianego środka. Innymi słowy ustalenie, że w sprawie nastąpiło nieterminowe przekazanie skargi, nie przesądza o konieczności zastosowania sankcji wobec organu, który tego uchybienia się dopuścił. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie organowi grzywny, nie wymierza jej automatycznie, lecz bierze pod uwagę specyfikę i charakter okoliczności danej sprawy, w tym przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., ponieważ z akt sprawy III SAB/Łd 151/23 wynikało, że skarga na bezczynność wpłynęła do organu (...) kwietnia 2023 r., przekazana zaś do WSA została (...) lipca 2023 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w konkretnym stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy opóźnienie organu (Prokuratora), które sąd bierze pod uwagę rozpoznając sprawę merytorycznie, wynikało z nadmiernego obciążenia liczbą wpływających pism i związaną z tym komplikacją obiegu dokumentów. Pomimo zatem naruszenia trzydziestodniowego terminu wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w przekazaniu skargi z aktami, to jednak Prokurator wypełnił ciążący na nim obowiązek wynikający z ww przypisu. Tym samym podstawowy cel, jakim jest przekazanie akt do sądu, został zrealizowany. Z powyższego wynika, że wymierzenie organowi administracji grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. nie spełniałoby zarówno celu prewencyjnego, jak i represyjnego. Przede wszystkim jednak nie dyscyplinowałoby organu administracji do przekazania sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, bowiem organ nadesłał już skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, czego domagał się skarżący. Ponadto w sprawie o sygn. akt III SAB/Łd 151/23 na bezczynność Prokuratora Okręgowego w (...) w przedmiocie zawiadomienia z (...) stycznia 2023 r. o popełnieniu przestępstwa przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej (...) skarga została postanowieniem z (...) sierpnia 2023 r. odrzucona. W związku z wniesionym zażaleniem, (...) października 2023 r. akta sprawy przekazano do NSA. Wobec powyższego żądanie wymierzenia grzywny Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadne i na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 190 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu wniosku. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł A. M. postulując jego uchylenie i "wymierzenie organowi grzywny w wysokości 30.000 zł oraz zawiadomienie przez skład orzekający właściwe organy do rozpatrywania petycji, skarg i wniosków na podstawie art. 55 § 3 p.p.s.a. w związku z rażącym naruszeniem obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a.". W odpowiedzi na zażalenie Prokurator wniósł o jego nieuwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi, przy czym organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ ten musi więc przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tę skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi zaś, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Zatem wyłącznymi przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny organowi jest: 1) wniosek o wymierzenie grzywny oraz 2) stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. Powody nieprzekazania skargi w terminie mogą mieć ewentualnie wpływ na wysokość wymierzonej grzywny. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. sąd bada jedynie, czy organ bądź podmiot, do którego skarga została skierowana wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne. Już tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Nie jest on uprawniony do dokonywania ocen dopuszczalności skargi i żądania jej przekazania, a także zasadności skargi. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada zatem terminowość przekazania skargi, co oznacza, że w każdym przypadku przekroczenia terminu do przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, Sąd uprawniony jest do wymierzenia grzywny, której wysokość określa w sposób dyskrecjonalny. Grzywna wymierzana na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. ma m.in. funkcję dyscyplinującą, a znajduje swoją podstawę faktyczną w samym fakcie nieprzekazania w terminie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot, do którego wpłynęła i przeciwko któremu jest skierowana. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter mieszany. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną. Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 1 p.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo że orzeczenie ww. grzywny jest fakultatywne i dopuszczalne jest w okolicznościach konkretnej sprawy odstąpienie od orzeczenia grzywny nawet w razie zaistnienia przesłanek do jej wymierzenia, to takie przypadki w praktyce należą do rzadkości i musi je cechować pewnego rodzaju wyjątkowość (np. minimalne przekroczenie terminu; podmiot zobowiązany do przekazania skargi jest jedynie organem w znaczeniu funkcjonalnym, od którego nie można wymagać szczegółowej znajomości prawa; wnioskodawca nadużywa prawa, itp.). W realiach niniejszej sprawy, wobec stwierdzonego przez sąd uchybienia terminu przez organ i to wcale nie nieznacznego, bowiem ponad 3-miesięcznego, w stosunku do organu, mimo przekazania skargi do Sądu pierwszej instancji, zmaterializowały się wszystkie ustawowe przesłanki do wymierzenia grzywny. Jeżeli zaś Sąd pierwszej instancji dostrzegł jakieś szczególne okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od jej wymierzenia, to powinien je uwypuklić i bardzo dokładnie stronie wyjaśnić. Oddalenie wniosku skarżącego w sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji sam stwierdził, że organ przekroczył ustawowy termin na przekazanie skargi do Sądu, może godzić w elementarne poczucie sprawiedliwości. Oddalając wniosek, Sąd pierwszej instancji w ogóle nie wyjaśnił powodów, dla których odstąpił od wymierzenia organowi grzywny. Przyczyną odstąpienia z pewnością nie może być wielość pism wnoszonych przez skarżącego do organu, aczkolwiek może mieć to wpływ na wymiar grzywny. Przesłanką niedopuszczalności wniosku o wymierzenie grzywny nie może być również ewentualna niedopuszczalność skargi, której to organ nie przekazał do sądu, czy też późniejsze jej odrzucenie przez WSA w Łodzi, na co Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazywał w uprzednio zapadłym w niniejszej sprawie postanowieniu z 27 września 2023 r., III OZ 429/23. Rozpoznając zatem ponownie wniosek o wymierzenie organowi grzywny merytorycznie, Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi do jej przekazania do Sądu oraz czy organ wyjaśnił powody niedotrzymania terminu i czy są one uzasadnione. W oparciu o te ustalenia, jak również wytyczne wskazane w tym, jak i uprzednio zapadłym w sprawie postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2023 r., III OZ 429/23, Sąd pierwszej instancji oceni, czy w sprawie zachodzą przesłanki do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.