II SAB/Wr 1365/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub podjęcia czynności; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE M. L. (dalej jako skarżący, strona skarżąca) działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł w dniu 2 września 2022 r. skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie jego wniosku o wydanie zaświadczenia. Zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § i § 3, art. 36 § 1 oraz art. 217 § 3 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu o wydanie zaświadczenia na wniosek strony, pełnomocnik skarżącego wniósł o: 1/ stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niewydaniem w terminie zaświadczenia na wniosek strony; 2/ stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia lub wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4/ przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 5000 złotych; 5/ skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzenia rozprawy; 6/ zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. W uzasadnieniu autor skargi podkreślił, że wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia i wpłynięcia wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego, potwierdzenia, że jest on kompletny pod względem formalnym i merytorycznym oraz wskazania od kiedy należy liczyć początek biegu terminu załatwienia tego wniosku, został złożony w dniu 21 lipca 2022 r., natomiast organ do dnia wniesienia skargi nie zakończył postępowania. Dalej przywołano przepisy postępowania odnoszące się do terminu wydania zaświadczenia podkreślając, że charakter tego postępowania nie wymaga dłuższych terminów, gdyż nie prowadzi do wydania aktu woli realizowanym w procesie stosowania prawa. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej pełnomocnik podniósł, że konieczne jest zrekompensowanie negatywnych przeżyć psychicznych i moralnych związanych z przewlekłością postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie argumentując, że zwłoka w załatwieniu sprawy nie wynika ze złej woli pracowników lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu różnych sprawach, odpływu pracowników i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę postępowania z wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia. Poprzedzona została ponagleniem z dnia 25 sierpnia 2022 r. w którym strona zarzuciła Wojewodzie niezałatwienie sprawy w terminie. Przystępując do rozpoznania skargi wyjaśnić należy, że przewlekłość - podobnie jak bezczynność - zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 k.p.a. Bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Wspólną cechą obu pojęć jest to, że określają one stan zaniechania organu w wyniku którego, konkretna sprawa administracyjna nie została załatwiona w terminie. Pojęcie przewlekłości jest jednak pojęciem nieco szerszym niż bezczynności. Jak przyjęto w orzecznictwie przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2020r. I GSK 631/20, CBOSA). Co jednak istotne, w obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje i nie jest załatwiona w formie prawem określonej. W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że przewlekle prowadzi postępowanie organ, który działa w sposób nieefektywny podejmując czynności pozorne, powodujące, że formalnie nie jest bezczynny, ale takie, które wykraczają ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Oznacza to również opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok WSA w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19; i powołane tam orzecznictwo NSA). Według ujęcia doktrynalnego przewlekłość może przybierać trojaką postać: statyczną, dynamiczną oraz mieszaną (P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 73). Przewlekłość statyczna uznawana jest za synonim bezczynności – wyraża się ona zanikiem jakichkolwiek działań podejmowanych przez organ administracyjny po wszczęciu postępowania. Także w orzecznictwie przyjęto, że instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 269/17). Z kolei, przewlekłość dynamiczna przyjmuje formę nadczynności organu – w trakcie postępowania podejmowane są z dużym natężeniem czynności procesowe, które jednak nie przybliżają tej procedury do zakończenia. Sprowadza się ona więc do podejmowania czynności zbędnych. Natomiast postać mieszana przewlekłości przejawia się zmieniającym się natężeniem czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej. W tym wypadku bezczynność organu przeplata się z jego nadaktywnością i wykonywaniem czynności zbędnych (P. Dobosz, op. cit., s. 73 – 75,). Oceniając działanie organów w tym kontekście uwzględnić trzeba, że zobowiązane są one do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służą m.in. przepisy określające terminy załatwienia spraw (art. 35 – 36 k.p.a.). Przedmiotem postępowania organu w niniejszej sprawie było załatwienie wniosku o wydanie zaświadczenia o ściśle skonkretyzowanej treści. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Zgodnie zaś z § 3 tego artykułu zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się szczególną, uproszczoną procedurą. Ten szczególny charakter ujawnia się zwłaszcza w tym, że w ramach tego postępowania obowiązkiem organu do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie w pierwszej kolejności porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaznaczyć należy, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, to jest ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. W konsekwencji, postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia może zakończyć się przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, lub przez odmowę wydania zaświadczenia, np. gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, gdy wnioskodawca nie ma interesu prawnego lub gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia, np. z powodu niepotwierdzenia w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Reasumując, po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia, strona powinna uzyskać albo zaświadczenie o żądanej treści, albo postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Termin na wydanie zaświadczenia lub jego odmowę określony w art. 217 § 3 k.p.a., stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. co oznacza, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane ustawą nie mogą być stosowne nawet odpowiednio (zob. wyrok NSA z 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2/14). Tak określony termin nakłada na organ właściwy w sprawie wydania zaświadczenia, duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie nieujawniające zbędnej zwłoki. Sąd stoi na stanowisku, że czynność w postaci wydania zaświadczenia jest czynnością jednostronną, z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w sprawie indywidualnej, w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Dla dokonania powyższej czynności ustawodawca przewidział szczególny, rygorystyczny termin. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że przewlekłość postępowania w przedmiocie wydania żądanego przez stronę skarżącą zaświadczenia podlega kognicji sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Powyższe jest zbieżne ze stanowiskiem innych sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 891/19; wyrok WSA z dnia 10 maja 2018r., III SAB/Łd 81/17, CBOSA; wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., I SAB 90/98, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 453/21; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 165/21). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd, po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedstawionym wcześniej rozumieniu. Wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego złożenie wniosku o pobyt stały według informacji organu wpłynął w dniu 17 stycznia 2022 r. Do chwili wniesienia skargi, co miało miejsce w dniu 2 września 2022 r., organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do jego załatwienia. Organ nie informował również strony o przyczynach zwłoki i nie wyznaczył nowego terminu zakończenia postępowania. W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych należy uznać, że Wojewoda Dolnośląski nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie a jego działania były opieszałe. Od dnia złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia do chwili wniesienia skargi, czyli przez prawie dziewięć miesięcy, Wojewoda nie przejawiał żadnej aktywności procesowej, pomimo, że wniosek powinien być załatwiony w terminie 7 dni. Takie zachowanie organu spełnia znamiona przewlekłości postępowania charakteryzującej się w tym przypadku brakiem działania i opieszałością w podejmowaniu czynności procesowych. Brak jakiejkolwiek aktywności organu zmierzającej do rozpatrzenia wniosku przez dziewięć miesięcy spowodowało istotne naruszenie przywołanych wcześniej przepisów prawa procesowego prowadząc w konsekwencji do sytuacji, w której postępowanie trwa dłużej niż to jest niezbędne dla załatwienia sprawy. W ocenie Sądu stwierdzona przewlekłość postępowania ma charakter rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (tak też np. NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1842/17, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ charakter sprawy o wydanie zaświadczenia. Jako niedopuszczalne należy bowiem ocenić to, że organ mając do załatwienia sprawę o nieskomplikowanym charakterze, bo sprowadzającą się do potwierdzenia faktów urzędowych dla której ustawodawca przewidział 7-dniowy termin jako wystarczający do jej załatwienia, zwleka z rozpoznaniem wniosku strony przez prawie dziewięć miesięcy. Całkowita bierność organu przez tak długi okres, pozostaje w jawnej i oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z art. 217 § 3 k.p.a. wyznaczającym termin na załatwienie wniosku o wydanie zaświadczenia. Zaznaczyć przy tym należy, że nie zaistniały usprawiedliwione powody do tak dużego przekroczenia terminu ustawowego, także strona nie przyczyniła się swoimi działaniami do niemożności zakończenia postępowania i wydania zaświadczenia. Zachowanie organu nie może być zatem akceptowane. Nie można pominąć, że podważa ono nie tylko wskazane wcześniej regulacje procesowe ale również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Sytuacja, w której organ bez żadnego obiektywnego uzasadnienia nie podejmuje żadnych czynności procesowych przez kilka miesięcy w sprawie tak nieskomplikowanej jak potwierdzenie faktów urzędowych, nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Stąd też, biorąc pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę organu (nierozpoznanie wniosku przez tak długi okres wynikające wyłącznie z winy organu) i postawę strony, która nie przyczyniła się do zaistniałej zwłoki, Sąd uznał, że naruszenie prawa jakie wystąpiło w niniejszej sprawie miało charakter kwalifikowany. Powyższej oceny nie zmieniała argumentacja odpowiedzi na skargę. O ile Sądowi znana jest sytuacja związana ze wzrostem wniosków pobytowych, brakach kadrowych w wydziale Urzędu Wojewódzkiego która może mieć wpływ na sprawność działania organu, to zauważyć należy, że nie została ona wywołana nagłym zdarzeniem lecz istnieje od dłuższego czasu i nie ulega żadnej poprawie. Zachowanie organu wskazuje na niedające się usprawiedliwić, jednoznaczne i świadome lekceważenie zasady szybkości postępowania, stąd Sąd uznał, że podnoszone w odpowiedzi na skargę argumenty nie mogły zmienić kwalifikacji naruszenia prawa jako rażącego. Sposób prowadzenia postępowania, w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Na ocenę tę wpływa także wykazany wcześniej nieskomplikowany charakter sprawy. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Sąd nie zobowiązał jednak organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego kończącego postępowanie lub dokonania czynności, gdyż na dzień wyrokowania sprawa została już załatwiona zaświadczeniem z dnia 7 września 2022r. Skoro przed rozpoznaniem skargi organ załatwił sprawę wydania zaświadczenia w przewidzianej prawem formie, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odpadła bowiem przesłanka wydania orzeczenia na podstawie ww. przepisu, tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt III sentencji wyroku). Sąd nie przyznał także stronie skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a (pkt IV sentencji wyroku). W tym względzie Sąd miał na uwadze, że skorzystanie z tego środka stanowi dyskrecjonalne uprawnienie sądu - zgodnie z przyznaną prawem kompetencją Sąd "może". Nawet zatem w przypadku stwierdzenia, że przewlekłość organu miała postać kwalifikowaną ustawodawca nie zobowiązał do automatycznego wymierzenia organowi grzywny czy też przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej pozostawiając tę kwestię uznaniu sądu. Kierując się tym uznaniem Sąd miał na względzie, że rozpoznawana skarga na przewlekłość organu dotyczy wydania zaświadczenia, które jest czynnością materialno-techniczną, sprowadzającą się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych, o które wnosi wnioskodawca. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Z tej to przyczyny jakiekolwiek zaświadczenie organu nie może stanowić podstawy prawnej dla uznania legalności pobytu cudzoziemca, zaś z faktu jego niewydania w terminie nie wynikają bezpośrednio dla strony dolegliwości porównywalne z przewlekaniem postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt. W rozpoznawanej sprawie istotne także jest, że po kilku dniach po wniesieniu skargi, wniosek skarżącego został załatwiony. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że nie było potrzeby stosowania w niniejszej sprawie środka o charakterze kompensacyjno- represyjnym w postaci dolegliwości pieniężnej polegającej na przyznaniu od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).