II OSK 678/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 1161/13 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia działki oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 21 października 2014 r. oddalił skargę J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] października 2013 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia działki. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. J. K. pismem z 7 grudnia 2011 r. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. o rozpoczętej budowie płotu drewnianego, trwale związanego z gruntem, na słupkach metalowych na położonej w miejscowości O. działce nr [...], graniczącej z jego działką nr [...]. Zawiadomieniem z 18 stycznia 2012 r. organ poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na różny zakres spraw, dokonano ich rozdzielenia. Prowadząc zatem postępowanie w jednej z tych spraw, dotyczącej usytuowania ogrodzenia od strony drogi powiatowej nr 1725 L, organ pismem z 19 stycznia 2012 r. zawiadomił J. K., że w tej sprawie nie jest on stroną, gdyż nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a następnie decyzją z dnia 22 marca 2012 r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe stwierdzając ponadto, że budowa ogrodzenia nie wymagała zgłoszenia i nie narusza obowiązujących przepisów. W dniu 18 grudnia 2012 r. J. K. wniósł skargę o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] marca 2012 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zarzucając, że bezzasadnie organ pominął go jako stronę. Postanowieniem z [...] lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wznowił postępowanie administracyjne w opisanej sprawie. W wyniku wznowienia postępowania decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. odmówił uchylenia decyzji własnej z [...] marca 2012 r. Organ stwierdził, że właścicielem działki nr [...], na której zrealizowano ogrodzenie, jest J. W., właścicielem sąsiadującej działki nr 1029 tj. drogi powiatowej, jest Powiat W., a zarządcą trwałym - Zarząd Dróg Powiatowych we W.. Działka nr [...], której właścicielem jest J. K., nie przylega natomiast do spornego ogrodzenia zlokalizowanego w północnej części działki nr [...], bowiem jest usytuowana od strony południowej tej działki. Z uwagi zatem na to, że w tej części ogrodzenie nie graniczy z działką J. K., organ stwierdził, że nie posiada on przymiotu strony w sprawie budowy tego ogrodzenia, dlatego na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia wskazanej decyzji. Decyzją z [...] października 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. stwierdzając, że w istniejącym stanie faktycznym brak było podstaw do uznania J. K. za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. K. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniósł, że ogrodzenie zostało wybudowane bez wymaganego zgłoszenia na podstawie nieważnego protokołu wznowienia znaków granicznych z 7 października 2009 r. oraz wskazał, że obecnie toczy się postępowanie nieprocesowe w Wydziale Cywilnym Sądu Rejonowego [...] w sprawie sygn. akt [...] o ustanowienie służebności drogi koniecznej przez działkę nr [...], na której zostało wybudowane sporne ogrodzenie. Z tego względu organ powinien przyjąć, że skarżący posiada interes prawny w niniejszej sprawie i wydać decyzję o rozbiórce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że nie zachodziły podstawy do wzruszenia, a więc do zmiany decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z [...] marca 2012 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie spornego ogrodzenia działki nr [...] od strony drogi powiatowej nr 1725L w O.. Prawidłowy jest bowiem pogląd organów, że skarżący nie posiadał przymiotu strony w tamtym postępowaniu. Przywołując treść art. 28 k.p.a. Sąd wskazał, że podmiot ma interes prawny w postępowaniu administracyjnym wówczas, gdy wynik tego postępowania może mieć wpływ na jego sytuację prawną, zazwyczaj na wykonywanie prawa własności. Taka jednak sytuacja nie zachodziła w przypadku skarżącego w postępowaniu dotyczącym spornego ogrodzenia. Lokalizacja bowiem spornego ogrodzenia wyklucza jego ewentualne bezpośrednie oddziaływanie na działkę skarżącego, co mogłoby ograniczać jego prawo własności – brak zatem podstaw do przyjęcia, że wynik postępowania dotyczący tego ogrodzenia kształtowałby sytuację prawną skarżącego i w konsekwencji zapewniał skarżącemu udział w tym postępowaniu w charakterze strony. Sąd podkreślił, że wykonywanie prawa własności ogranicza się do przedmiotu tego prawa i nie rozciąga na inne nieruchomości. W sytuacji, gdy prawo własności nie może być w pełni realizowane z przyczyn niezależnych od właściciela np. ze względu na usytuowanie nieruchomości i brak dostępu do drogi publicznej, przepisy szczególne umożliwiają wykonywanie tego prawa m.in. poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej. Służebność taka jest prawem podmiotowym związanym z prawem własności nieruchomości władnącej, bowiem z mocy art. 50 Kodeksu cywilnego, służebność gruntowa jest częścią składową nieruchomości władnącej. Z tego względu służebność, jako prawo związane z prawem własności, jest prawem, z którego można wywodzić interes prawny. W sprawie niniejszej skarżącemu takie prawo jednak nie przysługiwało w dacie wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Jak wskazał na rozprawie sądowej - nabył je dopiero na skutek wyroku sądu powszechnego w kwietniu 2014 r. W postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia 22 marca 2013 r. nie posiadał zatem prawa, z którego mógłby wywodzić swój interes prawny w tamtym postępowaniu. Sąd zaznaczył, że aktualnie skarżącemu przysługuje prawo służebności drogi koniecznej, a zatem dopiero obecnie przysługiwałby mu przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wybudowania tego ogrodzenia w części uniemożliwiającej wykonywanie tego prawa w sposób określony w wyroku sądu powszechnego. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że zasadnie organy uznały, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z [...] marca 2012 r. dotyczącą spornego ogrodzenia działki nr [...] od strony drogi powiatowej nr 1725L w O., a w konsekwencji prawidłowo odmówiły na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylenia tej decyzji. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku J. K., reprezentowany przez adwokata, zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący w przedmiotowej sprawie nie posiadał interesu prawnego, a tym samym przymiotu strony postępowania, podczas gdy analiza zgromadzonego materiału dowodowego bezsprzecznie wskazuje na okoliczność wprost przeciwną - że J. K. dysponując interesem prawnym był stroną postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaakcentowano, że o szczególnym interesie prawnym w sprawie świadczy chociażby wynik postępowania nieprocesowego w przedmiocie ustanowienia służebności drogi koniecznej przez działkę nr [...], na której wybudowane zostało ogrodzenie. To, że w dniu wydania decyzji ostatecznej umarzającej postępowanie administracyjne rozstrzygnięcia takiego jeszcze nie było, nie zmienia sytuacji skarżącego i nie może stanowić powodu odmowy przyznania mu statusu strony postępowania, na co powołuje się Sąd. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego świadczonego z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że podlegająca kontroli legalności w prowadzonym przez Sąd I instancji postępowaniu decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] została wydana w warunkach wznowienia postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z [...] marca 2012 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ogrodzenia działki nr [...]od strony drogi powiatowej nr 1725L w O.. Organy procedując w trybie art. 149 § 2 k.p.a., podjęły następnie decyzję o odmowie uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. uznając, że w sprawie nie występuje powoływana przez J. K. przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wiązana z faktem, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Sąd I instancji zaakceptował przyjęte przez organy stanowisko, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją o umorzeniu postępowania, co wyklucza możliwość wzruszenia takiej decyzji. W warunkach rozpoznawanej sprawy z powyższym stwierdzeniem należy się zgodzić. Z uwagi na przyjęte przez skarżącego kasacyjnie podstawy zaskarżenia wyroku Sądu I instancji, wypada podkreślić, że ziszczenie się przesłanki wznowienia postępowania wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. związane jest z okolicznością niebrania przez stronę udziału w zakończonym postępowaniu, a zatem koniecznym jest stwierdzenie, iż przymiot strony w tym postępowaniu przysługiwał tej osobie. Uwzględniając powyższe należało odmówić słuszności powołanemu w skardze kasacyjnej zarzutowi naruszenia art. 28 k.p.a. Przepis ten określa przesłanki legitymujące konkretny podmiot do działania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Stroną jest zatem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty został pogląd, że przepis ten nie ustanawia normy prawnej samoistnej, a zatem stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dając jednostce status strony postępowania (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 176/11, CBOSA). Przepisy Prawa budowlanego, które w tej mierze mogłyby stanowić pewien wzorzec, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie pozwalają na przyjęcie, że skarżący posiadając tytuł własności do działki sąsiedniej pozostawał stroną postępowania w sprawie legalności tej części ogrodzenia, która nie została wzniesiona w granicy jego działki. Ta część ogrodzenia nie oddziałuje zatem bezpośrednio na działkę skarżącego, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji podzielając ocenę ustaleń dokonanych w tej mierze przez organy. Na prawidłowość powyższego stwierdzenia nie może mieć wpływu powoływana przez skarżącego kasacyjnie okoliczność ustanowienia służebności drogi koniecznej przez działkę nr 850/13, która miała miejsce po zakończeniu postępowania i wydaniu decyzji w trybie zwykłym. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, oddalił ją na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718). Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną w ramach prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.