III OSK 467/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej żądania sędziego NSA Bogdana Fischera o wyłączenie od orzekania w sprawie z wniosku G. C. o zbadanie spełnienia przez sędziego NSA Rafała Stasikowskiego wymogów niezawisłości i bezstronności w sprawie ze skargi kasacyjnej Wojewody Opolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Op 165/22 w sprawie ze skargi G. C. na zarządzenie zastępcze Wojewody Opolskiego z dnia (...) kwietnia 2022 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego postanawia: oddalić żądanie. UZASADNIENIE Wyrokiem z 8 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Op 165/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w pkt 1) uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze, w pkt 2) zasądził od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego G. C. kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz w pkt 3) nakazał zwrócić skarżącemu kwotę 300 zł tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego. Powyższe orzeczenie zostało zaskarżone przez organ skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pismem z 1 grudnia 2023 r. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie braku spełnienia wymogów niezawisłości i bezstronności przez sędziego NSA Rafała Stasikowskiego wyznaczonego do składu orzekającego w sprawie. Postanowieniem z 11 grudnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o wyłączeniu od rozpoznania sprawy III OSK 467/23 sędziego Rafała Stasikowskiego. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone zażaleniem przez sędziego NSA Rafała Stasikowskiego, które złożono w Naczelnym Sądzie Administracyjnym 10 stycznia 2024 r. Następnie, wobec złożenia wskazanego zażalenia, zarządzono dokonanie losowania składu 7 sędziów spośród wszystkich sędziów NSA (z wyłączeniem sędziego, który wniósł zażalenie oraz poza sędziami, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonego postanowienia) - pkt. 2 zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III z 11 stycznia 2024 r. W efekcie przeprowadzonego losowania, skład rozpoznający obsadzony został następującymi sędziami: 1. Jan Grzęda - sędzia przewodniczący; Bogdan Fischer-sędzia sprawozdawca; Małgorzata Miron; Hanna Kamińska; Sylwester Marciniak; Tomasz Kolanowski; Piotr Piszczek Sędziowie zastępcy; Beata Cieloch; Jolanta Rudnicka. Pismem z 22 stycznia 2024 r. sędzia NSA Bogdan Fischer wniósł o wyłączenie go od orzekania w sprawie z wniosku o zbadanie spełnienia wymogów niezawisłości i bezstronności, podnosząc, że znajduje się w takiej samej sytuacji jak sędzia NSA Rafał Stasikowski, gdyż na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego został powołany przez Prezydenta na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, ukształtowanej przepisami ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw. Zdaniem sędziego mogłoby to rodzić ewentualną wątpliwość, co do jego bezstronności przy rozpatrywaniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Żądanie wyłączenia od rozpoznawania wniosku nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja wyłączenia sędziego od orzekania w sprawie regulowana jest przepisami Rozdziału 5 Działu I ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). Przepisy te różnicują zasady wyłączenia sędziego w zależności od charakteru przesłanek, które mają stanowić podstawę tego wyłączenia. Sędzia z mocy samej ustawy wyłączony jest w sprawach, w których wystąpią przesłanki wyliczone enumeratywnie w art. 18 p.p.s.a. Katalog tych przesłanek jest zamknięty i nie może być interpretowany rozszerzające, co związane jest z doniosłością skutków prawnych orzekania przez sędziego wyłączonego z mocy ustawy. Skutkiem takim jest bowiem nieważność postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyroki NSA z 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2560/17 i z 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2627/17 - orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast na podstawie art. 19 p.p.s.a. sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Powyższy przepis odnosi się do sytuacji, w której konkretne okoliczności danego postępowania przemawiają za uznaniem, że w rozpatrywanej sprawie możliwe jest zagrożenie bezstronności i obiektywizmu orzekania. O wyłączeniu sędziego nie może decydować subiektywne przekonanie o jego stronniczości i niesprawiedliwości, zaś wniosek o wyłączenie na podstawie przepisu art. 19 p.p.s.a. powinien odwoływać się do zobiektywizowanych przesłanek, tak aby wątpliwość co do bezstronności sędziego mogła zostać uznana za mającą realne podstawy. Zgodnie z przyjętą w procedurze sądowoadministracyjnej koncepcją, do katalogu przesłanek względnych wyłączenia sędziego należą przesłanki wynikające z konkretnych okoliczności danego postępowania, podlegające właśnie z tego względu elastycznej ocenie, która może prowadzić do stwierdzenia, że występują podstawy wyłączenia sędziego, z uwagi na zagrożenie bezstronności i obiektywizmu orzekania. Jednocześnie wyłączenie na podstawie tego przepisu powinno odwoływać się do zobiektywizowanych przesłanek, tak aby wątpliwość co do bezstronności sędziego mogła zostać uznana za mającą realne podstawy. Nie wystarcza do zastosowania wskazanego przepisu występowanie u strony podejrzenia, co do braku bezstronności sędziego, czy subiektywne przekonanie strony, co do negatywnego nastawienia sędziego do strony (szerzej zob.: wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 538/17, LEX nr 2508334 oraz postanowienia NSA z 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II OZ 40/15, LEX nr 1640591, 9 grudnia 2021 r. sygn. akt III OZ 1215/21). W świetle judykatury wniosek o wyłączenie sędziego może być uzasadniony nie tylko wówczas, gdy sędzia może nie być bezstronny, ale także we wszelkich sytuacjach, "które mogłyby prowadzić do powstania, o ile nie u samej strony (na co wskazuje orzecznictwo), to co najmniej u obiektywnego, zewnętrznego obserwatora uzasadnionych wątpliwości co do bezstronności sędziego" (wyrok TK z 13 grudnia 2005 r. sygn. akt SK 53/04, OTK-A 2005, nr 11, poz. 134). Z treści art. 19 p.p.s.a. wynika, że żądanie sędziego dotyczące jego wyłączenia od orzekania w danej sprawie powinno wskazywać na istnienie okoliczności mogących wywołać uzasadnioną wątpliwość, co do jego bezstronności w danej sprawie. Treść tego przepisu zawiera wyrażenia nieostre, wieloznaczne, mogące obejmować wiele różnorodnych stanów faktycznych. Dlatego też w sprawach, w których podstawą wyłączenia jest art. 19 p.p.s.a., rola sądu jest trudniejsza, gdyż do sądu należy nie tylko zbadanie, czy występują przyczyny (podstawy) wyłączenia, ale także czy z punktu widzenia doświadczenia życiowego przytoczone okoliczności mogą budzić wątpliwości co do bezstronności sędziego i uzasadniać jego wyłączenie (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 7 września 1994 r., sygn. akt l PO 10/94, OSNP 1995/4, poz. 56). Wyłączenie oparte na podstawie art. 19 p.p.s.a. poddane jest także innym rygorom, gdy z inicjatywą wyłączenia występuje sędzia i innym, gdy z taką inicjatywą występuje strona. Różnicę tę sygnalizuje przede wszystkim art. 19 p.p.s.a., który przewiduje różne formy dla wyrażenia woli przez sędziego i przez stronę. Mianowicie sędzia zgłasza "żądanie" wyłączenia od rozpoznania sprawy, natomiast strona - "wniosek". Poza tym w myśl art. 20 p.p.s.a. wniosek o wyłączenie sędziego, zgłoszony przez stronę, powinien zawierać "przyczyny uprawdopodobniające" wyłączenie (§ 1 i § 2), natomiast zgodnie z art. 21 p.p.s.a. po stronie sędziego istnieje jedynie obowiązek "zawiadomienia" o zachodzącej "podstawie wyłączenia". Wskazane różnice terminologiczne pozwalają zatem na spostrzeżenie, że z woli ustawodawcy wniosek strony został poddany surowszym wymaganiom niż wniosek ("żądanie") sędziego. W okolicznościach niniejszej sprawy sędzia NSA Bogdan Fischer zgłosił żądanie wyłączenia od orzekania w sprawie zbadania spełnienia przez sędziego NSA Rafała Stasikowskiego wymogów niezawisłości i niezależności na podstawie art. 5a ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.; dalej p.u.s.a.) z uwagi na powołanie go na stanowisko sędziego NSA w ten sam sposób, a więc z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej na podstawie ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 3). Oceniając przedmiotowy wniosek, zwrócić należy uwagę na odrębność proceduralną dwóch instytucji określonych w art. 19 p.p.s.a. oraz art. 5a p.u.s.a. W każdym postępowaniu sądowym obowiązuje zasada braku konkurencyjności środków ochrony prawnej, określana, jako zasada jednotorowości obrony swych praw. Oznacza ona, że określonemu podmiotowi znajdującemu się w danej sytuacji procesowej przysługuje tylko jeden środek prawny. Jak zwracano uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w aktualnym stanie prawnym ustawodawca przewidział dwie bardzo podobne instytucje prawne, które w sposób prewencyjny umożliwiają kontrolę bezstronności sędziego. Instytucje te różnią się zarówno zakresem przedmiotowym, jak i procedurą stosowania. W konsekwencji takich regulacji unormowania te powinny być stosowane w odmiennych okolicznościach. Ustawodawca, dostosowując się do powyższej zasady, przyznał podmiotom uprawnionym prawo składania wniosku o wyłączenie sędziego na podstawie art. 19 p.p.s.a. w przypadku braku bezstronności sędziego wynikającej z powiązania z podmiotami lub przedmiotem postępowania. Natomiast w sytuacji kwestionowania niezawisłości i bezstronności sędziego na skutek okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu przyznano uprawnienie do składania wniosku w trybie art. 5a p.u.s.a. (vide: postanowienia NSA z 9 września 2023 r. sygn. akt I GZ 111/23 i I GZ 112/23). W rezultacie, w aktualnym stanie prawnym nie istnieje podstawa do wyłączenia sędziego w trybie art. 19 p.p.s.a. z uwagi na "okoliczności towarzyszące jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu", gdyż przesłanka ta podlega badaniu wyłącznie w trybie art. 5a p.u.s.a. Zakres przedmiotowy tych dwóch norm jest rozłączny, co wyjaśnił szczegółowo Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 3 kwietnia 2023 r., sygn. akt I FPS 3/22. Oparcie zatem żądania sędziego sądu administracyjnego wyłączenia go od rozpoznawania sprawy tylko na twierdzeniu powołania go na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej na podstawie ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, nie jest zasadne. Nie jest to bowiem okoliczność objęta dyspozycją art. 19 p.p.s.a. Może być ona badana wyłącznie w trybie art. 5a p.u.s.a przy czym, co dodatkowo należy podkreślić, sama w sobie i tak nie uprawnia do wyłączenia sędziego od rozpoznawania sprawy. Okoliczności tej bowiem muszą jeszcze towarzyszyć inne związane z powołaniem konkretnego sędziego i jego postępowaniem po powołaniu i jak dalej wymaga ten przepis "jeżeli w okolicznościach danej sprawy może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy". Z uwagi na powyższe nie jest uprawnione odwoływanie się w rozpatrywanym żądaniu wyłączenia od rozpoznawania wniosku do łacińskiej paremii nemo iudex in causa sua (nikt nie może być sędzią we własnej sprawie). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejsze żądanie, zgłoszona w nim okoliczność, że sędzia NSA wylosowany do składu o rozpoznanie wniosku o zbadanie wymogów niezawisłości i bezstronności innych sędziów NSA został powołany na wniosek tzw. nowej KRS, nie stanowi zatem samoistnej przyczyny powodującej wątpliwości, co do jego bezstronności. Jak wielokrotnie zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny nie do zaakceptowania byłaby interpretacja, w myśl której sędzia powołany na wniosek tzw. nowej KRS nie posiada przymiotu bezstronności niezbędnego do orzekania w każdej sprawie dotyczącej statusu sędziego sądu administracyjnego. Nie stanowi wystarczających podstaw do uwzględnienia zgłoszonego wniosku okoliczność powołania sędziego na wniosek nowej KRS, gdyż nie opiera się ona na okolicznościach związanych z indywidualną oceną zachowania sędziego lub jego związku ze stronami postępowania (por. postanowienia NSA z 27 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1917/18, 23 września 2022 r. sygn. akt III OZ 474/22, 20 marca 2023 r. sygn. akt III FSK 2646/21 i III FSK 3128/21, 10 maja 2023 r. sygn. akt I FSK 846/20, ). Wątpliwości co do bezstronności sędziego muszą mieć charakter realny, a nie potencjalny. Przyjęcie, że sędzia powołany na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa w składzie wynikającym z art. 9a ustawy nowelizującej ustawę o KRS nie posiada przymiotu bezstronności niezbędnego do orzekania we wszelkich sprawach, które mogą skutkować zakwestionowaniem statusu prawnego lub bezstronności innych sędziów, byłoby równoznaczne z pominięciem wymogu odniesienia zagrożenia bezstronności i obiektywizmu orzekania do okoliczności konkretnej sprawy podlegającej rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Dodatkowo, wskazując na rotę ślubowania składaną przy powołaniu sędziego (art. 66 § 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych, Dz. U. z 2023 r. poz. 217 w zw. z art. 49 p.u.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, że sam akt powołania sędziego przez Prezydenta RP na wniosek nowej KRS, nie uprawnia do twierdzenia, iż sędzia ten, rozpoznając środki zaskarżenia od orzeczeń wydanych przez sędziów powołanych w tym samym trybie, może podważyć zaufanie do sądownictwa administracyjnego w Polsce (por. postanowienia NSA z 9 lutego 2023 r. sygn. akt III OZ 28/23 i III OZ 29/23). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 19 w zw. z art. 22 § 1 i § 2 p.p.s.a. oddalił żądanie.