III SAB/Łd 272/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Prokuratora Rejonowego Łódź-Widzew w przedmiocie prowadzenia dochodzenia postanawia: odrzucić skargę. UZASADNIENIE M. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego Łódź-Widzew w związku ze złożonym zawiadomieniem o popełnieniu przestępstwa niezawiadomienia wbrew obowiązkowi właściwego organu o wypadku przy pracy jakiemu skarżący miał ulec w 2016 r. W odpowiedzi na skargę Prokuratora Rejonowego Łódź-Widzew wniósł o jej odrzucenie argumentując, że w świetle przepisów ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1247 ze zm.) prokuratura jest organem ochrony prawnej, a nie organem administracji publicznej i działalność jej nie podlega kontroli sądu administracyjnego, natomiast ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., dotyczy postępowań sądowych w sprawach z zakresu działalności administracji publicznej (art. 1), a nie kontroli działalności organów ochrony prawnej. Przewidziana w rozdziale 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucja wniesienia skargi dotyczy wyłącznie działalności organów administracji publicznej, do których nie zalicza się Prokuratura. Kontrola prawa strony do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki w postępowaniu karnym jest uregulowana odrębnie z uwagi na specyfikę postępowania karnego i charakter organów je prowadzących. Powyższa kontrola jest unormowana w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1725). Mając zatem na uwadze, że bezczynność prokuratora w przedmiocie podjęcia czynności w związku z ewentualnym podejrzeniem popełnienia przestępstwa lub wykroczenia nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę przekazano do rozpoznania zgodnie z procedurą karną Sądowi Okręgowemu w Łodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę: jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1); wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia (pkt 2); gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (pkt 3); jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (pkt 4); jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie (pkt 5); jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (pkt 5a); jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (pkt 6). Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest więc pozostawanie sprawy, której dotyczy skarga, w kognicji sądu administracyjnego. Kognicję sądów administracyjnych określa art. 3 p.p.s.a. stanowiąc w § 1, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt 4a); opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii (pkt 4b); akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6); akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Stosownie do art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z kolei jak stanowi art. 5 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach: 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej; 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi; 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa; 4) wiz wydawanych przez ministra właściwego do spraw zagranicznych lub konsulów, z wyjątkiem wiz: a) o których mowa w art. 2 pkt 2-5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) (Dz. Urz. UE L 243 z 15.09.2009, str. 1, z późn. zm. 5 ), b) wydawanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2021 r. poz. 1697 oraz z 2023 r. poz. 547); 5) zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów. Z powołanych przepisów wynika, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej (por. postanowienia NSA: z 24 stycznia 2012 r., I OZ 544/11; z 17 lipca 2015 r., I OSK 1718/15). Nie każde zatem działanie, czynność, bezczynność czy przewlekłość w działaniu organu administracji podlega kontroli sądów administracyjnych. W świetle postanowień art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej lub przewlekłego prowadzenia przez niego postępowania jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy art. 3 § 2 pkt 1–3 zaskarżenie decyzji oraz postanowień. Oznacza to, że skarga na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) organu administracji publicznej w procesie podejmowania decyzji administracyjnej, w związku z metodą klauzuli generalnej, na której zostało oparte określenie zakresu dopuszczalności ich zaskarżania, jest ograniczona tylko wyłączeniami właściwości sądów administracyjnych określonymi w art. 5. W odniesieniu do postanowień, oprócz powyższego wyłączenia w art. 5 spraw, w których sądy te nie są właściwe, mamy również do czynienia z zawężeniem wynikającym z postanowień art. 3 § 2 pkt 2-3, który ogranicza dopuszczalność zaskarżenia postanowień do określonych w nim kategorii. W tym samym ograniczonym zakresie dopuszczalna jest skarga na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) związana z procesem podejmowania postanowień. W świetle postanowień art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. dopuszczalna jest natomiast skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących tych "innych aktów lub czynności", co do których w pkt 4 in fine została wyłączona dopuszczalność skargi. Nie ma przy tym wątpliwości, że aby uznać określone akty lub czynności za te, o których mowa w powyższych regulacjach, powinny one ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków, określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na jego sytuację prawną przez to, że wywołują określony skutek, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego wiąże z danym aktem lub czynnością (por. postanowienie NSA z 8 września 2017 r., I FSK 314/17). Przepis art. 3 § 2 pkt 9 został dodany do art. 3 § 2 p.p.s.a. na mocy art. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658, dalej: "ustawa nowelizująca") w związku ze zmianą brzmienia pkt 4 art. 3 § 2 p.p.s.a. i obowiązuje od 15 sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej (druki sejmowe nr 1633 i 2539, VII kadencja) wyjaśniono, że celem zmiany, o której mowa, jest wykluczenie zaskarżania do sądu administracyjnego poszczególnych aktów i czynności podejmowanych w ramach sformalizowanych procedur. Podkreślono, że zmiana ta nawiązuje do stanowiska zajętego w doktrynie, że nadmierne rozszerzenie granic kontroli sądowoadministracyjnej może mieć wpływ na standard ochrony zabiegających o nią podmiotów. Zmiana ta uwzględnia też jedno z podstawowych założeń kontroli sądowoadministracyjnej, którym jest kontrola "efektów" działalności organów administracji publicznej i niewkraczanie – jeśli to nie jest niezbędne – w tok postępowania administracyjnego przed jego zakończeniem. Z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przede wszystkim jednak wynika, że warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłość jest prowadzenie przez organ postępowania, którego dotyczy zarzucana bezczynność lub przewlekłość. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 8 września 2017 r. I FSK 314/17, brzmienie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że zarówno bezczynność jak i przewlekłość może nastąpić tylko w przypadku istnienia "postępowania w sprawie". Jest to bezczynność i przewlekłość, która narusza interes prawny jednostki. Interes prawny odnosi się do ściśle określonej działalności administracji publicznej, a pomiędzy sytuacją prawną podmiotu i określoną normą prawną musi istnieć pewny związek. Nie wystarczą w tej mierze powiązania potencjalne lub hipotetyczne. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest tymczasem bezczynność Prokuratora Rejonowego Łódź-Widzew w związku ze złożonym przez M. J. zawiadomieniem o wypadku przy pracy jakiemu skarżący miał ulec w 2016 r. Z przekazanych przez Prokuratora Rejonowego Łódź-Widzew akt wynika, że na skutek tego zawiadomienia zostało wszczęte dochodzenie pod sygn. [...] w sprawie wypadku przy pracy skarżącego w roku 2016 na terenie Zakładu [...], tj. o czyn z art. 220 § 1 k.k. Postanowieniem z 29 października 2021 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Łódź-Widzew w Łodzi umorzył dochodzenie w sprawie niezawiadomienia wbrew obowiązkowi właściwego organu o wypadku przy pracy, tj. o czyn z art. 221 k.k. Następnie postanowieniem z 30 maja 2022 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla Łodzi-Widzewa w Łodzi je uchylił i przekazał sprawę Prokuratorowi do dalszego prowadzenia. Zarzucana przez skarżącego bezczynność dotyczy zatem prowadzonego przez prokuratora dochodzenia w sprawie wszczętej na skutek zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa. Przedmiot skargi nie mieści się więc w żadnej z wymienionych kategorii bezczynności podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. Bezczynność prokuratora w załatwieniu złożonego przez skarżącego zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa i prowadzenie przez prokuratora dochodzenia w tej sprawie nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Prowadzenie postępowania przygotowawczego w sprawie czynu stanowiącego przestępstwo nie mieści się w katalogu spraw wymienionych w art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. i nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu tych przepisów. Zgodnie z art. 2 ustawy Prawo o prokuraturze prokuratura wykonuje zadania w zakresie ścigania przestępstw oraz stoi na straży praworządności. W świetle przepisów ustawy Prawo o prokuraturze prokuratura jest organem ochrony prawnej, a nie organem administracji publicznej i jej działalność nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Czynności prokuratora podejmowane w postępowaniu przygotowawczym nie należą do czynności z zakresu administracji publicznej, a zatem nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Zasadnie wskazał Prokurator Rejonowy Łódź-Widzew w odpowiedzi na skargę, że kontrola prawa strony do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki w postępowaniu karnym jest uregulowana odrębnie – w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki. Ustawa ta reguluje zasady i tryb wnoszenia oraz rozpoznawania skargi strony, której prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki zostało naruszone na skutek działania lub bezczynności sądu lub prokuratora prowadzącego lub nadzorującego postępowanie przygotowawcze, o czym stanowi jej art. 1 ust. 1. Zgodnie z art. 4 ust. 5 tej ustawy, jeżeli skarga dotyczy przewlekłości postępowania przygotowawczego, właściwy do jej rozpoznania jest sąd przełożony nad sądem, który byłby właściwy rzeczowo do rozpoznania sprawy. Oznacza to, że sądem właściwym do rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania przygotowawczego jest sąd powszechny przełożony nad sądem właściwym w sprawie, w której prowadzone było to postępowanie przygotowawcze. Z odpowiedzi na skargę wynika, że skarga skarżącego została już przekazana do rozpoznania Sądowi Okręgowemu w Łodzi. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej. e.o.