I OSK 1393/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 815/19 w sprawie ze skargi C. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 20 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 815/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Pismem z dnia 20 grudnia 2008 r., sprecyzowanym pismem z dnia 17 czerwca 2009 r. skarżący wystąpił o potwierdzenia prawa do rekompensaty w związku z pozostawieniem przez J. A. poza obecnymi granicami RP nieruchomości w W. przy ul. [...] i majątku ziemskiego nad jeziorem [...]. Wojewoda Mazowiecki pismami z dnia 7 lutego 2011 r. oraz z dnia 18 lipca 2013 r. wezwał stronę do sprecyzowania żądania wniosku poprzez wskazanie położenia nieruchomości pozostawionej i jej właścicieli oraz uzupełnienia wniosku o wymagane ustawą dokumenty. W piśmie z dnia 12 sierpnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie wyjaśniając, że skarżący nie zdołał zgromadzić wszystkich dokumentów niezbędnych do rozpoznania wniosku. Postanowieniem z dnia 15 października 2015 r. Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., zawiesił na wniosek strony postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Jednocześnie organ poinformował o treści art. 98 § 2 K.p.a. Postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi strony w dniu 21 października 2015 r. Następnie Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 15 listopada 2018 r. umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że skoro strona w określonym ustawowo trzyletnim terminie, którego bieg rozpoczął się od dnia zawieszenia postępowania, nie zwróciła się do organu o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uznano za wycofane. Tym samym konieczne stało się umorzenie postępowania w sprawie, w trybie art. 105 § 1 K.p.a., jako bezprzedmiotowego. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 8 lutego 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując że z akt sprawy nie wynika, aby strona zwróciła się w terminie, o którym mowa w art. 98 § 2 K.p.a. o podjęcie zawieszonego postępowania, zaś 3-letni termin liczony prawidłowo, tj. od 15 października 2015 r. (dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania) do 15 października 2018 r. upłynął. Odnosząc się do kwestii zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Minister wskazał, że wnioskodawca winien wykazać swoje prawa do spadkobrania po właścicielu pozostawionej nieruchomości postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku albo o dziale spadku (art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej), czy notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia (art. 1025 § 2 K.c.). Organ prowadzący postępowanie nie ma interesu prawnego w uzyskaniu takiego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Taki interes ma strona postępowania (art. 1025 § 1 K.c.). Do akt sprawy, pomimo wezwania organu I instancji, nie został złożony dowód potwierdzający następstwo prawne skarżącego po właścicielu przedmiotowej nieruchomości. Minister zauważył, że wniosek o zawieszenie postępowania pochodził od profesjonalnego pełnomocnika. Pełnomocnik ten było pouczony o treści art. 98 § 2 K.p.a., miał świadomość na jakiej podstawie prawnej postępowanie zostało zawieszone i jaki wiąże się z tym rygor. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę, w której zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 K.p.a.; 2) art. 61 § 4 K.p.a., a ponadto art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko organu odwoławczego, że skarżący w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania, tj. od 15 października 2015 r. (data wydania postanowienia) do 15 października 2018 r., nie domagał się podjęcia postępowania zawieszonego na jego wniosek. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie można zarzucić organowi naruszenia prawa ponieważ organ, mając na uwadze skutki prawne wynikające z art. 98 § 2 K.p.a., po upływie 3 lat, prawidłowo zastosował art. 105 § 1 K.p.a. Z art. 98 § 2 K.p.a. wynika bowiem, że brak wniosku o podjęcie postępowania w terminie 3 lat od daty zawieszenia postępowania obligował organ do uznania za wycofane żądania wszczęcia postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty, zawartego we wniosku skarżącego z dnia 20 grudnia 2008 r., sprecyzowanego pismem dnia z dnia 17 czerwca 2009 r. W takim przypadku właściwą formą zakończenia postępowania było umorzenie postępowania administracyjnego z powołaniem się na art. 105 § 1 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów skarżącego Sąd zwrócił uwagę, że podstawą zawieszenia postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty nie był art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Z treści postanowienia o zawieszeniu postępowania wynika, że podstawę prawną zawieszenia postępowania stanowił art. 98 § 1 K.p.a. Skarżący nie kwestionował podstawy prawnej zawieszenia postępowania poprzez wniesienie zażalenia. Nie wskazał on także obiektywnych przeszkód uniemożliwiających, w okresie 3 lat od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Jeżeli chodzi o podniesiony w skardze zarzut nieustalenia wszystkich stron postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty i wynikającej z tego uchybienia przeszkody do umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 K.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący był dwukrotnie wzywany przez Wojewodę Mazowieckiego do przedłożenia stosownych dowodów. Mimo wezwań organu wojewódzkiego skarżący nie przedłożył: - odpisu prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po K. L. Zatem nie udokumentował następstwa prawnego po J. K. i K. L. - dowodów potwierdzających miejsce zamieszkania S. K. i K. L. po przybyciu na obecne terytorium RP. Mając na uwadze to, że skarżący nie podał na wezwanie organu I instancji miejsca zamieszkania S. K. (spadkobiercy po J. K.) oraz nie wykazał nabycia przez C. L. i J. L. praw spadkowych po J. K. i K. L. w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty dlatego też - jako strona postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. – tylko wnioskodawca brał udział w niniejszej sprawie administracyjnej. Organy obu instancji nie miały podstaw, aby w toku postępowania administracyjnego przyznać przymiot strony J. L., skoro w aktach sprawy nie było dowodu, że jest on jednym ze spadkobierców właściciela (właścicieli) pozostawionej nieruchomości, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy. Wobec tego zawieszenie postępowania w trybie art. 98 § 1 K.p.a. było możliwe na wniosek skarżącego. Stronami, które muszą wyrazić zgodę na zawieszenie postępowania w tym trybie są tylko te osoby, które biorą udział w postępowaniu administracyjnym jako wnioskodawcy albo osoby, które zgłosiły swój udział w postępowaniu i wykazały swój interes prawny stosownymi dokumentami. Sąd stwierdził, że podniesienie przez skarżącego zarzutu pozbawienia brata J. L. udziału w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty nie mogło być skuteczne. Zarzut pozbawienia udziału w postępowaniu administracyjnym może zgłosić tylko osoba, która uważa, że jako strona postępowania bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie: 1) przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r., poz. 20) poprzez zaniechanie ustalenia kręgu uprawnionych do rekompensaty a zatem stron postępowania; 2) przepisów postępowania, tj.: a) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, skoro przyczyną zawieszenia postępowania była konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny jako konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu, przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne; b) art. 97 § 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, skoro podjęcie postępowania administracyjnego stało się możliwe po dniu 26 lutego 2019 r.; c) art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sprawie po uprzednim stwierdzeniu, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, gdy tymczasem organ nie ustalił wszystkich osób będących stronami w sprawie, a zatem nie był uprawniony do umorzenia tego postępowania; d) art. 61 § 4 K.p.a. polegające na zaniechaniu ustalenia kręgu osób, którym przysługuje przymiot strony. Wskazując powyższe podstawy, skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie wyroku z dnia 20 września 2019 r. w całości; 2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych; 4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W dniu 22 listopada 2023 r. do akt sprawy wpłynął wniosek pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o usprawiedliwienie nieobecności i odroczenie terminu rozprawy. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że w dniu 23 listopada 2023 r. o godz. 12:30 w M. rozpoczną się uroczystości pogrzebowe D. R. poprzedzające pochówek na cmentarzu w J., co uniemożliwia zdaniem pełnomocnika, jego obecność na rozprawie. Mając na uwadze treść uzasadnienia wniosku o odroczenie terminu Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 23 listopada 2023 r. postanowił nie uwzględnić wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Rozważania merytoryczne poprzedzić jednak należy uwagami o charakterze formalnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o odroczenie rozprawy złożonego przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie w piśmie z dnia 22 listopada 2023 r. W myśl art. 109 P.p.s.a., rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Strony zostały prawidłowo zawiadomione o terminie rozprawy. W tej sytuacji przyczyną odroczenia mogła być nieobecność strony lub jej pełnomocnika wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć. Rozważając ewentualne odroczenie rozprawy sąd musi brać pod uwagę sformułowane w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawo do prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, ale również zawartą w art. 7 P.p.s.a. zasadę szybkości postępowania, zgodnie z którą sąd powinien dążyć do rozstrzygnięcia sprawy na pierwszym posiedzeniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r. sygn. I OSK 258/11 oraz z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1469/14; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dodatkowo należy mieć na uwadze, że to na profesjonalnym pełnomocniku strony ciąży obowiązek wykazania, że okoliczność, na którą się powołuje, stanowi przeszkodę, której faktycznie – z obiektywnych względów – nie można przezwyciężyć. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 23 listopada 2023 r., ponieważ nie został on dostatecznie umotywowany. Pełnomocnik wskazał jedynie, że w dniu rozprawy (23 listopada 2023 r.) zaplanowane zostały uroczystości pogrzebowe D. R., jednakże we wniosku nie sprecyzowano jakie relacje łączyły pełnomocnika lub stronę ze zmarłym, co o umożliwiłoby ocenę wniosku o odroczenie rozprawy w aspekcie art. 109 P.p.s.a. Ocena taka musi być bowiem dokonana przy założeniu, że wnoszący o odroczenie rozprawy ma obowiązek dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu tej czynności oraz rozważeniu, że czynność ta może mieć wpływ na przewlekłość postępowania. Odnosząc się natomiast do zarzutów podnoszonych w skardze kasacyjnej należy wskazać, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zgodnie z art. 98 § 2 K.p.a. jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Warunkiem rozpoczęcia biegu trzyletniego terminu do zgłoszenia wniosku o podjęcie postępowania, jest jego uprzednie skuteczne zawieszenie. Zawieszone postępowanie obejmowane jest regulacją ww. przepisu w konsekwencji fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. Stosownie bowiem do treści art. 98 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Przepis art. 98 § 1 K.p.a. nie określa formy prawnej wyrażenia sprzeciwu wobec żądania zawieszenia postępowania, stąd też przyjmuje się, że zgłoszenie sprzeciwu może nastąpić w dowolnej formie. Gdy zaś strona na skutek niezłożenia w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 3069/18, z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 3676/18 oraz z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 2968/19). To bowiem sama strona, na wniosek której postępowanie zostało zawieszone powinna być inicjatorem jego podjęcia, tj. wyrazić chęć kontynuowania postępowania. Ponadto zauważyć trzeba, że termin przewidziany w art. 98 § 2 K.p.a. jest terminem prawa materialnego, nieprzywracalnym, liczonym od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Zatem, gdy strona na skutek niezłożenia w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w oparciu o przepis art. 105 § 1 K.p.a. Strona nie jest przy tym zobligowana do dokonania jakiejkolwiek czynności procesowej w terminie określonym w art. 98 § 2 K.p.a., natomiast z jego upływem gaśnie uprawnienie do skutecznego złożenia wniosku o podjęcie postępowania, a organ je prowadzący ma obowiązek postępowanie umorzyć. Upływ tego terminu sprawia zatem, że strona nie uzyska rozstrzygnięcia konkretyzującego jej prawa i obowiązki we wszczętym już postępowaniu, w którym pierwotnie zamierzała taki akt uzyskać. W rozpoznawanej sprawie C. L., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 12 sierpnia 2013 r., złożył wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 15 października 2015 r., Wojewoda Mazowiecki zawiesił, na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wynika z akt sprawy, postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie, o czym świadczy zwrotne poświadczenie odbioru. Powołane postanowienie zawierało pouczenie m.in. o treści art. 98 § 2 K.p.a. Strona została zatem poinformowana, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Przyjąć zatem należało, że skarżący miał świadomość na jakiej podstawie postępowanie jest zawieszone i jaki wiąże się z tym rygor. Niesporne jest również, że – pomimo prawidłowego pouczenia – w terminie trzech lat od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, wniosek o jego podjęcie nie został złożony. W takiej sytuacji decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 listopada 2018 r. o umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., postępowania jest w pełni uzasadniona. Trafnie zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 8 lutego 2019 r. utrzymał w mocy ww. decyzję, a Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę na decyzję organu II instancji. Konsekwencje, jakie spowodował brak aktywności skarżącego przez okres trzech lat od daty wydania – na jego wniosek – postanowienia o zawieszeniu wszczętego postępowania administracyjnego spowodowały konieczność umorzenia przez organ postępowania. W żadnym bowiem wypadku nie było możliwe, aby po upływie wskazanego okresu, w którym skarżący nie wykazał aktywności, zainicjowane wnioskiem z dnia 20 grudnia 2008 r. postępowanie, mogło się nadal toczyć. Biorąc powyższe pod uwagę za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 K.p.a. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 97 § 2 K.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ i sąd. W niniejszej sprawie taka podstawa nie zaistniała. Rzeczywistą podstawą zawieszenia postępowania – wymienioną i wyjaśnioną w treści postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 października 2015 r. był wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania, złożony w trybie art. 98 § 1 K.p.a. Odwoływanie się zatem przez skarżącego kasacyjnie do treści art. 97 § 1 pkt 4 oraz § 2 K.p.a. nie mogło odnieść zamierzonego skutku, tym bardziej, że skarżący nie wniósł zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania. Tym samym rzeczywista podstawa zawieszenia postępowania determinowała jego skutki, w tym także możliwość jego podjęcia. Z tych względów nietrafne są zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 97 § 2 K.p.a. skoro przepisy te nie stanowiły podstawy zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. W powyższym kontekście niewłaściwie zostały także wskazane jako naruszone art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 61 § 4 K.p.a. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.