I GSK 720/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Po 746/19 w sprawie ze skargi M. L. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postepowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Po 746/19 oddalił skargę M. L. (dalej: skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu (dalej: organ) z dnia 13 sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że działanie organów administracji publicznej było prawidłowe, co uzasadniało oddalenie skargi; b) art. 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy w sposób prawidłowo dokonano czynności egzekucyjnej polegającej na zajęciu rachunków bankowych skarżącego. 2) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 8 k.p.a., tj. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Pełnomocnik skarżącej ponadto wniósł w skardze kasacyjnej o przyznanie kosztów udzielonej skarżącej z urzędu pomocy prawnej, nieopłaconych w całości ani w części. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została formalnie oparta na obu podstawach. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kontekście powyższych ustaleń na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. W jego ramach podnoszony jest zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Powyższy zarzut ma charakter procesowy (a nie, jak wskazuje autor skargi kasacyjnej, materialny). Istotniejsze jednak jest to, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie odnosi się do niego w żaden sposób. Z tych względów nie zasługiwał na rozpoznanie. W ramach zarzutu zawartego w pkt 1 b) autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie art. 7 u.p.e.a., bez skonkretyzowania przepisu który miałby by być naruszony; brak takiej konkretyzacji przepisu występuje także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Tymczasem unormowania zwarte we wskazanej regulacji zawierają trzy przepisy. Taki stan oznaczałby, że zarzut obarczony jest wadą formalną. Można oczywiście uznać, że skarżący kasacyjnie przyjmując taką konstrukcję wskazuje na naruszenie wszystkich unormowań/zasad zawartych w art. 7 u.p.e.a. (tj.: zasady stosowania środków przewidzianych w ustawie - § 1; zasad celowości oraz stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego - § 2; zasady niezbędności, bądź inaczej – niedopuszczalności, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy - § 3). W tym kontekście w uzasadnieniu środka zaskarżenia podniesiono fakt wygaśnięcia obowiązku będącego przedmiotem egzekucji, a w związku z tym konieczności umorzenia postępowania egzekucyjnego oraz uchylenia czynności zajęcia wierzytelności. Tyle tylko, że w ramach rozpoznawanej sprawy nie ustalono bynajmniej zaistnienia okoliczności wygaśnięcia obowiązku. Zauważyć trzeba, że dokonana przez WSA kontrola dotyczyła skargi na czynność egzekucyjną. W trybie tym, odrębnym – co należy podkreślić – od innych trybów zaskarżania przewidzianych w u.p.e.a., można skutecznie kwestionować jedynie 1) dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy; 2) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej, co wynika z dyspozycji art. 54 § 1 u.p.e.a. Nie budzi wątpliwości zarówno w judykaturze, jak i w piśmiennictwie, że skarga na czynności egzekucyjne ma charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia (v. np. wyroki NSA z: 5 maja 2021 r., akt III FSK 91/21; 16 lutego 2021 r., I GSK 557/18; 22 grudnia 2020 r., II FSK 2259/18; 22 grudnia 2020 r., II FSK 2177/18; 25 sierpnia 2020 r., II FSK 1200/18 – dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, jak również w piśmiennictwie: P. M. Przybysz (w:) Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Lex/el 2023, pkt 2 i 8 do art. 54; C. Kulesza (w:) D.R. Kijowski (red.), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Lex 2015, pkt 2.3. i 4.3. do art. 54). W związku z powyższym, jeżeli przewidziany jest inny środek ochrony prawnej, taki jak zarzuty czy też zażalenie, to wykluczone jest kwestionowanie określonych okoliczności sprawy za pomocą skargi z art. 54 § 1 u.p.e.a. i odwrotnie. W kontekście powyższych ustaleń, podnoszony przez skarżącego kasacyjnie zarzut nieistnienia obowiązku jest bezzasadny, gdyż jego ewentualna ocena powinna być dokonywana w innym trybie, mianowicie w trybie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, który regulowany jest w art. 33 u.p.e.a. Wobec nieuznania omówionych zarzutów, skutku nie mógł odnieść zarzut zawarty w pkt 1 a) petitum skargi kasacyjnej. Naruszenie przywołanego w nim art. 151 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby sąd - wydając zaskarżone orzeczenie - stwierdził naruszenie prawa, które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił. Dopiero ewentualne naruszenie przepisów powiązanych z ww. uregulowaniem decyduje o zasadności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. Gdy sąd wydając zaskarżone orzeczenie nie stwierdził naruszeń prawa, to nie istniała przesłanka do uwzględnienia skargi, co czyni zasadnym jej oddalenie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, mając na uwadze charakter rozpoznawanej sprawy oraz wynikającą z akt sprawy trudną sytuację życiową skarżącego, który miałaby zostać obciążony kosztami postępowania sądowego. O kosztach postępowania kasacyjnego dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu dla skarżącej nie orzeczono, ponieważ według art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.