II SA/Ol 804/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z 28 czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 – k.p.a.) oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 – u.ś.r.), po rozpatrzeniu odwołania W.S. (skarżący, strona) od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (organ pierwszej instancji) w dniu 18 stycznia 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania W.S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności matką, rozstrzygnęło: uchylić decyzję organu pierwszej instancji będącą przedmiotem odwołania i przyznać W.S. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności matką od 1 kwietnia 2023 r. do 30 czerwca 2024 r. Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: W dniu 28 grudnia 2022 r. W.S. reprezentowany przez pełnomocnika złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Decyzją z dnia 18 stycznia 2023 r. organ pierwszej instancji odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności matką. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazano również, iż wnioskodawca jest uprawniony do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik strony zwrócił się o jej zmianę w całości zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenie organowi pierwszej instancji. Powołał się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Pismem z 27 marca 2023 r. Kolegium zwróciło się do strony ze wskazaniem, że jedyną przeszkodą do przyznania wnioskowanego świadczenia jest pobieranie przez wnioskodawcę specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kolegium wskazało, że sprawa zostanie załatwiona po przedłożeniu ostatecznej decyzji uchylającej prawdo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W dniu 24 kwietnia 2023 r. do Kolegium wpłynęła decyzja Burmistrza z dnia 6 kwietnia 2023 r. w przedmiocie uchylenia z dniem 1 kwietnia 2023 r. decyzji z dnia 3 listopada 2022 r. przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy na E.S. w okresie od 1 listopada 2022 r. do 31 października 2023 r. W uzasadnieniu decyzji z 28 czerwca 2023 r., przytaczając treść art. 24 u.ś.r., Kolegium wyjaśniło, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Stosując wskazany wyżej sposób wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy stwierdzić, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Kolegium wskazało, że skarżący jest synem E.S. E.S. orzeczeniem z dnia 29 czerwca 2022 r. Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Kętrzynie została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności do 30 czerwca 2024 r. W orzeczeniu wskazano, iż niepełnosprawność istnieje od 31 marca 2022 r., ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 31 maja 2022 r. W.S. ze względu na stan zdrowia matki sprawuje nad nią opiekę całodobową. E.S. porusza się o kulach, wymaga pomocy przy wstaniu, [...]. Cierpi na [...]. Opieka sprawowana przez syna jest realizowana na wszystkich płaszczyznach życia i obejmuje czynności związane z opieką higieniczną, pielęgnacyjną, zapewnieniem posiłków, leków, zapewnieniem kontaktów z otoczeniem, organizowaniu wizyt u lekarzy. Opieka sprawowana przez syna jest pełnozakresowa. Ustalenia wywiadu środowiskowego potwierdzają sprawowanie właściwej opieki nad matką. Obecnie wnioskodawca nie pracuje, nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty socjalnej, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, zasiłku stałego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, nie prowadzi własnej działalności gospodarczej, nie jest zatrudniony i nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną matką. Żaden z członków rodziny nie ma przyznanego prawa do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. E.S. nie została umieszczona w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, ani w rodzinie zastępczej. W świetle powyższego zachodzą przesłanki do przyznania W.S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - matką od 1 kwietnia 2023 r. (do 31 marca 2023 r. wnioskodawca miał przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego) do 30 czerwca 2024 r. (data do której wydano orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności matki). W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pełnomocnik skarżącego zarzucił jej naruszenie: - art. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r. w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i jednoznaczne wskazanie, iż dopiero od dnia 1 kwietnia 2023 r. nie zachodzi negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; - art. 7 k.p.a., 8 § 1 k.p.a., 77 k.p.a., 78 § 1 k.p.a., 80 k.p.a, 107 §3 k.p.a., 108 k.p.a poprzez: brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego; przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób stronniczy; niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący; nieprawidłowe i niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji. Podniósł, że z treścią skarżonej decyzji nie można się zgodzić w pełni, albowiem datą początkową przyznanego świadczenia winien być początek miesiąca, w którym wpłynął wniosek, tj. grudzień 2022 r., nie zaś 1 kwietnia 2023 r. Już we wniosku złożonym w dniu 22 grudnia 2022 r. pełnomocnik wnioskodawcy wskazywał, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia winno być przyznane w miejsce dotychczasowego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Celem zagwarantowania stronie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., że nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Dopuszcza się zatem jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. To na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które zagwarantuje wnioskodawcy realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także w zakresie przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r., tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przyznająca skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne. Przy czym w skardze zakwestionowano wyłącznie datę, od której przyznano skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy uznał bowiem, że przysługuje ono skarżącemu dopiero od 1 kwietnia 2023 r. z uwagi na to, że decyzja przyznająca skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego została uchylona decyzją z 6 kwietnia 2023 r. Należy zatem zauważyć, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości okoliczność, że matka skarżącego została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 30 czerwca 2024 r., co potwierdza orzeczenie z dnia 29 czerwca 2022 r. Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Kętrzynie, a ze względu na zakres opieki sprawowanej przez skarżącego, zachodzą przesłanki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wprawdzie w myśl art. 17 ust. 1 b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, ale regulacja ta stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z tym, jak słusznie uznało Kolegium, wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia. Podnieść jednak należy, że w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki jest ustalone m.in. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przy czym, w sytuacji, gdy zachodzi zbieg uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przy tym wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednak nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją (por. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r., sygn. I OSK 235/18; wyrok WSA w Szczecinie z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1151/19 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 26 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 423/19, dostępne: orzeczenia.nsa,gov.pl, CBOSA). Z akt sprawy wynika, że do 31 marca 2023 r. skarżący otrzymywał specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki sprawowanej nad matką, gdyż decyzja przyznająca mu to świadczenie została uchylona decyzją z 6 kwietnia 2023 r. Zatem w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego decyzja ta pozostawała w obrocie prawnym. W toku postępowania odwoławczego Kolegium - pismem z 27 marca 2023 r. - poinformowało skarżącego, że jedyną przeszkodą do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego. W związku z tym pismem, pełnomocnik skarżącego zwrócił się do organu pierwszej instancji o rezygnację ze specjalnego zasiłku opiekuńczego ze skutkiem na dzień poprzedzający wydanie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei w uzasadnieniu decyzji z 6 kwietnia 2023 r. organ pierwszej instancji wskazał, że wolą strony jest rezygnacja ze specjalnego zasiłku opiekuńczego od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od grudnia 2022 r. (wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął do organu 28 grudnia 2022 r.). Niemniej, decyzja wydawana na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. umożliwia zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inna decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym, nie ze skutkiem wstecznym. Pomimo takiego rozstrzygnięcia skarżący nie zakwestionował rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w drodze odwołania, mimo że w doręczonej decyzji było pouczenie o sposobie i trybie wniesienia odwołania. Tym samym uznać należy, że kwestia utraty prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od 1 kwietnia 2023 r. została rozstrzygnięta w sposób wiążący i ostateczny wskazaną decyzją organu pierwszej instancji. Przy czym w niniejszej sprawie Sąd nie może badać legalności decyzji uchylającej decyzję w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż jest związany granicami skargi, o czym mowa art. 134 § 1 p.p.s.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych rozstrzyganie "w granicach sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd związany jest bowiem granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997 nr 3, poz. 104; wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2507/18, CBOSA).. W związku z tym, nie można było przyznać skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego od 1 grudnia 2022 r., bowiem dopóki w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie było możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zakaz kumulowania świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r., wyklucza sytuację, w której osobie uprawnionej przysługiwałoby więcej niż jedno (wybrane przez nią) świadczenie. Nie jest zatem możliwe uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do innych tego typu świadczeń, w tym specjalnego zasiłku opiekuńczego. Strona, która dokonuje wyboru, a korzysta już ze zbieżnego uprawnienia, musi z niego zrezygnować przed rozstrzygnięciem o prawie do wnioskowanego świadczenia, przy czym, rezygnacja ta nie może opierać się tylko na warunkowej deklaracji, lecz konieczne jest, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego ustało prawo do pobierania innego świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3/19, CBOSA). W związku z powyższym stwierdzić należy, że dopiero od 1 kwietnia 2023 r. nie istniały przesłanki negatywne do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., w postaci decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Odnosząc się przy tym do treści art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, należy wskazać, że sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się" tylko w sytuacji, gdy w miesiącu złożenia wniosku spełnione są wszystkie przesłanki pozytywne i nie występują przesłanki negatywne do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, która nie może sprowadzać się tylko do deklaracji na przyszłość, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa poprzez uchylenie lub zmianę wcześniejszej decyzji. Okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (por. wyroki: NSA z 14 września 2023 r., sygn. I OSK 1714/22; WSA w Olsztynie z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 995/19 oraz z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 67/20, CBOSA). W związku z powyższym zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.