IV SAB/Po 132/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2024 r. sprawy ze skargi Y. T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku Y. T. z 08 stycznia 2024 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy – w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, o której mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Y. T. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Pismem z dnia 20 sierpnia 2024 r. Skarżąca Y. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w związku z jej wnioskiem z dnia 8 stycznia 2024 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach tj. z dnia 17 listopada 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 2354) poprzez niewydanie decyzji z wniosku z dnia 08 stycznia 2024 roku w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 60 dni, podczas gdy organ miał taki obowiązek, a także gdy wszelkie przesłanki wydania zezwolenia zostały spełnione, co obligowało organ do wydania decyzji zezwalającej na pobyt. Ponadto zarzuciła naruszenie także przepisów prawa procesowego: 1. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, a w konsekwencji nie wydanie decyzji w zakresie złożonego przez Skarżącą wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, m.in. poprzez niepodejmowanie czynności oraz pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu cudzoziemca. 2. art. 12 § 1 i 2 k.p.a. w zw. art. 35 § 1-3 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie szybkiego i prostego działania w sprawie nieskomplikowanego postępowania dotyczącego zezwolenia na pobyt czasowy, nadmierne komplikowanie tego postępowania i podejmowanie zbędnych czynności wyjaśniających, co doprowadziło do powzięcia niesłusznych wątpliwości organu, a nadto naraziło Skarżącą na straty i zaburzyło zaufanie do organu administracji publicznej. W związku z powyższymi zarzutami Skarżąca wniosła o: 1. uwzględnienie skargi i zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt do organu I instancji lub w innym terminie uznanym za właściwy przez Sąd, 2. stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznanie od Wojewody na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, ewentualnie w innej wysokości uznanej przez Sąd za właściwą, ewentualnie, jeśli Sąd uzna za słuszne, wniosła na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a o wymierzenie organowi grzywny w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że niewydanie do chwili obecnej rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy bez wątpienia narusza zasady postępowania administracyjnego i jego prawidłowy tok. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy nie powinny zatem podejmować czynności zbędnych, komplikować postępowań czy ich przedłużać. Zaś w niniejszej sprawie organ nadmiernie komplikuje postępowanie i podejmuje szereg błędnych interpretacji, które ostatecznie nie prowadzą do wydania przez niego rozstrzygnięcia. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zadaniem organu jest zatem kompleksowa ocena zebranego w sprawie materiału. W polskim ustawodawstwie przyjęta została konstrukcja prawna zezwolenia jako aktu związanego. Akt związany oznacza, że organ - po spełnieniu przez stronę ustawowych przesłanek - musi wydać decyzję o treści korzystnej dla strony, co znajduje odzwierciedlenie w piśmiennictwie. Podkreśla się, że organ powinien załatwić sprawę zgodnie z żądaniem strony, chyba że takie załatwienie naruszałoby prawo lub ważny interes społeczny. W związku z tym Skarżąca podała, że dostarczenie przez nią kompletnego wniosku i braku zaistnienia przesłanek odmownych powinno doprowadzić do wydania zezwolenia na pobyt czasowy i w konsekwencji doprowadzić do sprawnego zakończenia postępowania. Uzasadniając naruszenie art. 12 §1 i 2 k.p.a. w zw. art. 35 § 1-3 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. Skarżąca wskazała, że złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 08 stycznia 2024 roku tj. 225 dni temu. Do chwili obecnej nie została wydana decyzja w przedmiocie wniosku. Dnia 20 maja 2024 roku Skarżąca wystąpiła do organu z ponagleniem. Od momentu złożenia wniosku do dnia złożenia skargi na przewlekłość postępowania minęło 7 miesięcy i 12 dni. W związku z tym, że organ rażąco przekroczył ustawowe terminy wystąpienie z niniejszą skargą jest konieczne. Organ swoim zachowaniem działa na szkodę skarżącej. Skarżąca wskazała, że przez przewlekłość postępowania przed organem administracji należy rozumieć sytuację, gdy czas postępowania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony, tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie do chwili złożenia niniejszej skargi nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, pomimo spełniania przez skarżącą przesłanek do wydania takiego zezwolenia. Powyższa sprawa z uwagi na jej nieskomplikowany charakter powinna zostać załatwiona w terminie ustawowym. Działanie organu zezwalającego odbiega od obowiązującej praktyki, zgodnie z którą spełnienie wymogów wniosku prowadzi do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Uzasadniając swoje żądanie zadośćuczynienia i grzywny Skarżąca podała, że ze względu na literalne brzmienie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. i użycie przez ustawodawcę spójnika "lub" omówione instytucje grzywny i zasądzenia określonej sumy pieniężnej mogą być zarówno wykorzystywane przez sąd jednocześnie, jak i każda z nich może być zasądzona oddzielnie. Powyższe powoduje, że równoczesne wystąpienie przez Skarżącą z żądaniem zadośćuczynienia od organu za przewlekle prowadzone postępowanie, a także z żądaniem zasądzenia odpowiedniej grzywny ma uzasadnienie prawne. Podała, że w doktrynie wskazuje się, że zasądzenie od organu na rzecz skarżącego w sprawie sumy pieniężnej stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Przewlekłe prowadzenie postępowania niekorzystnie wpływa na warunki pobytu skarżącej w RP. Co ważniejsze, winy w przekroczeniu ustawowego terminu do rozpatrzenia sprawny nie można upatrywać w działaniu Skarżącej. W związku z czym, żądanie zasądzenia odpowiedniej sumy pieniężnej tytułem zadośćuczynienia wydaje się być celowe. Z kolei instytucja zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania w związku z czym Skarżąca wyraża nadzieję, że nałożenie sankcji na organ zezwalający zapobiegnie w przyszłości działaniom, które mógłby wpływać na przewlekłość przyszłych postępowań. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że ponaglenie zostało pozostawione bez rozpoznania, gdyż strona wniosła je przed upływem terminu do załatwienia sprawy, ze względu na zawieszenie biegu terminów dotyczących udzielania zezwolenia na pobyt. Odnosząc się do skargi Wojewoda wskazał, że żądanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku oraz zarzuty dotyczące przewlekłości w postępowaniu podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie ze względu na stan prawny obowiązujący w czasie zakwestionowanego skargą stanu przewlekłości organu. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 100 c ust. 1 pkt 1 lit. a oraz 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.) bieg terminów na załatwienia spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu w okresie od 24 lutego 2022 r. do 30 września 2025 r. W okresie tym nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Ponadto w okresie tym, organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny, ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie zawieszenia biegu terminów, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Zdaniem organu skoro zdarzenie prawne w postaci zarzucanego stanu przewlekłości zaistniało po dniu 15 kwietnia 2022 r., co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to do oceny jego skutków znajdują zastosowanie przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. Według Wojewody zawieszenie biegu terminów dotyczących spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski dotyczy spraw wszystkich cudzoziemców. Dalej wskazano, że brak podstawy wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości, o jakiej mowa w art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 specustawy ukraińskiej należy wiązać z niemożnością wydania orzeczenia stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku uznania, że w sprawie znajdują zastosowanie art. 100c ust. 1 lub art. 100d ust. 1 ww. ustawy. Taka skarga podlega zatem oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewoda stanął na stanowisku, że na mocy art. 100c ust. 3 i 4 specustawy organy nie zostały zwolnione z odpowiedzialności prawnej z tytułu naruszenia w okresie przed 15 kwietnia 2022 r. prawa cudzoziemca do rozpoznania w rozsądnym terminie spraw dotyczących uzyskania tytułu pobytowego. W odniesieniu do takich stanów faktycznych stronie przysługuje pełna ochrona sądowa z tytułu naruszania tego prawa, gwarantowana m.in. w art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 w zw. ż art. 184 Konstytucji w związku z art. 149 p.p.s.a. Dalej Wojewoda wskazał, że nie doszło w sprawie do przewlekłego prowadzenia postępowania, więc na pewno też do rażącego naruszenia prawa. W kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Sytuacja związana z konfliktem zbrojnym na Ukrainie ma charakter wyjątkowy i ma kluczowe znaczenie przy ocenie działalności w zakresie legalizacji pobytu. Po pierwsze, z powodu kolejnej, nieprzewidywanej wcześniej skali napływu wniosków, spowodowanej między innymi niepokojem i niepewnością cudzoziemców, co do aktualności i ważności dokumentów. Po drugie, z powodu zmian dotychczas obowiązujących i zupełnie nowych procedur legalizacji pobytu. Ponadto skutki trwającego konfliktu na Ukrainie należy rozpatrywać w znacznie szerszym ujęciu niż tylko przez pryzmat liczby wniosków o udzielenie zezwolenia składanych przez obywateli Ukrainy. Ponadto uwagi wymaga fakt, że wojna na Ukrainie znacząco zmieniła i zmienia obraz migracji w Polsce. To skutkuje wzrostem liczby spraw niestandardowych, o większym stopnia skomplikowania, wymagających czasochłonnych postępowań dowodowych. Stale rośnie liczba wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy składanych do Wojewody. W 2021 r. było to 45,5 tys., w 2022 r. - 53,4 tys., w 2023 r. - 59 tys., w I półroczu 2024 r. - 32 tys. spraw. Mając na uwadze obowiązujący stan prawny, również żądanie przyznania Skarżącemu sumy pieniężnej, na podstawie art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy jest zdaniem Wojewody bezpodstawne. Zgodnie z wymienioną regulacją w okresie zawieszenia biegu terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwoleń na pobyt tj. w okresie od 24 lutego 2022 r. do 30 września 2025 r. organowi prowadzącemu postępowanie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Ponadto, w skardze brak jest jakiegokolwiek argumentacji przemawiającej za przyznaniem Skarżącemu rekompensaty finansowej, a tym bardziej rekompensaty we wskazanej kwocie. Wymieniony nie wskazał jakoby doznał krzywdy w związku z prowadzeniem przez Wojewodę postępowania w jego sprawie, którą należałoby zrekompensować i która to okoliczność mogłaby podlegać ocenie Sądu orzekającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał skargę za zasadną i podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z 09 maja 2024 r., sygn. akt IV SAB/Po 23/24, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA". Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 334) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności skargi. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżąca wypełniła powyższy wymóg formalny składając ponaglenie z dnia 16 kwietnia 2024 r., które Wojewoda pozostawił bez rozpoznania w dniu 19 kwietnia 2024 r. (nienumerowana k. akt adm.). Drugie ponaglenie złożono w dniu 10 maja 2024 r. i Wojewoda także pozostawił je bez rozpoznania w dniu 20 maja 2024 r. (nienumerowana k. akt adm.). Poza tym do skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11; z 26 maja 2011 r., I OSK 857/11, CBOSA). Oznacza to, że skarga może być skutecznie wniesiona aż do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., I FSK 249/10, CBOSA; por. też wyrok WSA z 27 października 2011 r., II SAB/Po 60/11, CBOSA). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie – dodany z dniem 01 czerwca 2017 r. – przepis art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść "w każdym czasie". Nie ulega wątpliwości, że w dacie złożenia skargi (20 sierpnia 2024 r.), co wynika z informacji organu zawartych w odpowiedzi na skargę oraz do dnia wyrokowania sprawa nie została zakończona przez organ. Skarga okazała się zatem dopuszczalna. Z brzmienia tytułu wniesionej skargi ("Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę) oraz pkt 2 jej petitum wynika, że Skarżąca uczyniła przedmiotem skargi wyłącznie przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. Jeśli jednak weźmie się pod uwagę treść zarzutów oraz uzasadnienia skargi – w których Skarżąca wytyka również niedochowanie przez organ ustawowego terminu do wydania wnioskowanego zezwolenia na pobyt czasowy – to należy dojść do przekonania, że przedmiot skargi w istocie obejmuje także bezczynność Wojewody w załatwieniu sprawy. Z uwagi na to wydano zarządzenie z dnia 10 października 2024 r. o zmianie i uzupełnieniu przedmiotu postępowania sądowego (k. 32 akt sąd.). Przechodząc zatem to merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że Skarżąca zarzuca w istocie bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania organu w rozpoznaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r., poz. 769, dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.c."). Wniosek został złożony w dniu 8 stycznia 2024 r. Na podstawie art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: "k.p.a.") organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W tym miejscu należy wyjaśnić, że obecnie, pod rządem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., pojęcie "bezczynności" – inaczej niż pojęcie "przewlekłości" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.) - jest rozumiane formalnie: jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, względnie w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Innymi słowy, chodzi w tym przypadku wyłącznie o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., albo na podstawie przepisu szczególnego, względnie terminu przedłużonego przez organ zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" – również w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. oraz art. 149 p.p.s.a. – sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych: niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Przechodząc do przepisów mających znaczenie w niniejszej sprawie wskazać należy, że z dniem 29 stycznia 2022 r. przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (ówcześnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 2354; dalej jako: u.c.) nie określały innych ("szczególnych") niż wyżej wymienione ("ogólne") terminów załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Taki stan prawny uległ jednak zmianie z chwilą wejścia w życie – z wspomnianym dniem 29 stycznia 2022 r. – ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 91; dalej jako: zm.u.c.2021), mocą której do ustawy o cudzoziemcach dodany został m.in. art. 112a, w brzmieniu: 1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. 2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. 3. W przypadku postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) jednostka przyjmująca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 2) jednostka przyjmująca przedłożyła dokumenty, o których mowa w art. 106a ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106a ust. 3, upłynął bezskutecznie. 4. Postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy kończy się w terminie 90 dni. 5. Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, termin, o którym mowa w ust. 4, biegnie od dnia uzupełnienia braków W uzasadnieniu do projektu zm.u.c.2021 wprowadzającej cytowaną regulację art. 112a u.c. wyjaśniono, że "ustanowienie 60-dniowych terminów załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy pozostaje w pełnej zgodności z dyrektywami, które regulują zasady przyjmowania określonych grup obywateli państw trzecich w ramach instytucji zezwolenia na pobyt czasowy. I tak też, art. 5 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U.UE. L 2011.343.1, dalej jako: dyrektywa 2011/98/UE – uw. Sądu), która to dyrektywa została wdrożona przez przepisy Rozdziału 2 Działu V ustawy o cudzoziemcach (regulujące zezwolenie na pobyt czasowy i pracę), stanowi, iż właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. W powiązaniu z tym przepisem pozostaje art. 5 ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE. Jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 2, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji" (druk nr 1681 Sejmu RP IX kadencji). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Dalej wskazać należy, że jak stanowią art. 100c ust. 1 pkt 1 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.- dalej jako: u.p.o.U.) w okresie do dnia - odpowiednio 31 grudnia 2022 r. (art. 100c ust. 1 pkt 1) i 30 września 2025 r. (art. 100d ust. 1 pkt 1 – wielokrotnie nowelizowany) bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ponadto w ust. 3 obydwu tych przepisów wskazano, że w powyższych okresach przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (pkt 1) oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny, ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Natomiast w ust. 4 stwierdzono, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W tym miejscu wskazać należy, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 05 czerwca 2023 r. (sygn. akt II OSK 2059/22, CBOSA), zgodnie z którym art. 100c u.p.o.U. nie ma zastosowanie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku z działaniami zbrojnymi zainicjowanymi 24 lutego 2022 r. W ocenie NSA taka interpretacja nie wynika ani z brzmienia, ani z celu ww. przepisu. Po pierwsze, w przepisie tym mówi się o "cudzoziemcu", a nie "obywatelu Ukrainy". Lege non distinguente, przepis ten dotyczy każdego cudzoziemca, czyli osoby, która nie posiada obywatelstwa polskiego (zob. art. 3 pkt 2 u.c.). Po drugie, trzeba wskazać na szeroki zakres spraw, których dotyczy ten przepis w tym zezwolenia na pobyt czasowy (art. 100c ust. 1 u.p.o.U.). Znaczna część tych spraw nie może mieć jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały, nie wspominając już o postępowaniach dotyczących cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Po trzecie, art. 100c u.p.o.U. wprowadza szereg rozwiązań w sposób istotny ograniczających prawa cudzoziemców, w tym ich prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla tezy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza równocześnie rozwiązania pogarszające sytuację prawną wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Przy czym, w niniejszej sprawie Skarżąca jest obywatelką [...]. Skarżąca zarzuca Wojewodzie bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania jej wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Wojewoda z kolei odpiera te zarzuty, odwołując się przede wszystkim do przepisów u.p.o.U., w szczególności art. 100c i art. 100d u.p.o.U. Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody co do tego, że powyższe przepisy stanowią przeszkodę do wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W tym zakresie Sąd rozpoznający sprawę niniejszą w pełni podziela stanowiska wyrażone także w kolejnych wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 09 listopada 2023 r., sygn. akt IV SAB/Po 130/23; z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt IV SAB/Po 144/23; z dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt IV SAB/Po 61/24; z dnia 11 lipca 2024 r., sygn. akt IV SAB/Po 77/24; z dnia 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt 95/24; z dnia 05 września 2024 r., sygn. akt IV SAB/Po 100/24 i IV SAB/Po 101/24, z dnia 25 września 2024 r., sygn. akt IV SAB/Po 70/24; (CBOSA). Przedstawiony wyżej sposób rozumienia pojęcia bezczynności implikuje stanowisko, że wystąpiła ona w badanej sprawie. Pomimo bowiem opowiedzenia się za przedstawionym wyżej, szerokim ujęciem zakresu podmiotowego art. 100c i art. 100d u.p.o.U., Sąd w niniejszym składzie uważa, że przepisy te nie mogły jednak znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie – zainicjowanej wnioskiem Skarżącej z 8 stycznia 2024 r. o zezwolenie na pobyt czasowy – a to z następujących względów. Sąd podziela stanowisko, wyrażone w uzasadnieniach powyżej przywołanych wyroków WSA w Poznaniu, że na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej przepisy art. 100c ust. 1 oraz art. 100d ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa nie mogą znaleźć zastosowania w sprawie o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, jako sprzeczne z dyspozycją wspomnianego już wyżej art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim. Zdaniem Sądu, regulacja art. 100c i 100d u.p.o.U. w tej konkretnej sprawie stanowi również pośrednie wyłączenie konstytucyjnego prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca zamierzała uzyskać zezwolenie na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wykonywaniem pracy (taki główny cel pobytu – wykonywanie pracy - zadeklarowała we wniosku pkt C.1.1). Jak już wspomniano, art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. Gdyby okazało się, że wniosek cudzoziemca był niekompletny, termin ten można przedłużyć w wyjątkowych okolicznościach, jeżeli sprawa jest skomplikowana. Organ ma jednak obowiązek wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych określonych w prawie krajowym, co może powodować, że termin z art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE ulegnie zawieszeniu. Celem wskazanej dyrektywy – jak czytamy w jej preambule – jest m.in. ustanowienie zbioru zasad regulujących procedurę rozpatrywania wniosku o jedno zezwolenie. Procedura taka powinna charakteryzować się skutecznością i funkcjonalnością, powinna uwzględniać zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich oraz powinna być przejrzysta i sprawiedliwa, po to by oferować zainteresowanym odpowiednią pewność prawa (pkt 5 preambuły). Przy tym, wspomniane jedno zezwolenie oznacza – zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 2 lit. c dyrektywy 2011/98/UE – zezwolenie pobytowe wydane przez organy państwa członkowskiego, zezwalające obywatelowi państwa trzeciego na legalny pobyt na terytorium tego państwa w celu wykonywania pracy. Konsekwentnie zostało też przesądzone, że decyzja o wydaniu jednego zezwolenia, o jego zmianie lub o przedłużeniu jego ważności jest jednym aktem administracyjnym łączącym w sobie zezwolenie na pobyt i pracę (art. 4 ust. 2 zd. drugie dyrektywy). Już w tym miejscu należy zaznaczyć, że prawodawca unijny wskazał na procedowanie danego wniosku, a więc mowa jest o jednym wniosku cudzoziemca. Zawieszenie terminu do wydania decyzji może nastąpić w konkretnej sprawie, a nie ma ono charakteru generalnego. Natomiast w art. 100d ust. 1 u.p.o.U. wyłącza się we wszystkich postępowaniach wskazanych w tym przepisie bieg terminów procesowych, co stanowi sprzeczność z przepisami dyrektywy. Podkreślenia wymaga zatem, że przepisy dyrektywy 2011/98/UE oraz ustawy o cudzoziemcach stanowią o wydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na pobyt na terenie państwa członkowskiego Unii Europejskiej w związku z wykonywaniem pracy, bez względu na wynik sprawy. Każda z tych regulacji wprowadza obowiązek wydania decyzji, zatem nie przewiduje niemożności wydania decyzji w tej sprawie. Implementacja przepisów dyrektywy 2011/98/UE nastąpiła w przepisach ustawy o cudzoziemcach, bowiem podobnie jak w dyrektywie 2011/98/UE ustawa ta wprowadza rozbieżność co do momentu rozpoczęcia się terminu do wydania decyzji. Implementacji przepisów dyrektywy służył m.in. art. 112a u.c., w którym zakreślono 60-dniowy termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Należy w pełni zgodzić się z twierdzeniem, że taka modyfikacja terminu załatwienia sprawy – a ściślej: jego skrócenie (do 60 dni) w stosunku do maksymalnej długości terminu określonej w art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE (4 miesiące) – była możliwa w ramach autonomii proceduralnej państwa członkowskiego, jako korzystniejsza dla strony (tak np. wyrok WSA w Łodzi z 12 października 2023 r. sygn. akt III SAB/Łd 148/23, CBOSA). Konsekwentnie, jako niedopuszczalną na gruncie przepisów dyrektywy 2011/98/UE należałoby ocenić taką modyfikację terminu załatwienia sprawy, która polegałaby na jego wydłużeniu w ustawodawstwie krajowym ponad maksymalny termin zakreślony w art. 5 ust. 2 dyrektywy. Zdaniem Sądu w niniejszym składzie tak samo – tj. jako niedopuszczalne, bo sprzeczne z analizowaną dyrektywą – należy ocenić, praktycznie równoważne w skutkach, rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 u.p.o.U. i następnie recypowane w art. 100d ust. 1 u.p.o.U., zwalniające organ z obowiązku dochowania już nie tylko 60-dniowego (art. 112a ust. 1 u.c.), ale nawet 4-miesięcznego (art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE) terminu na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Takie rozwiązanie skutkuje niejako "wtórnym" brakiem implementacji przepisu dyrektywy w polskim ustawodawstwie krajowym – sprzecznie z art. 16 ust. 1 zd. pierwsze dyrektywy 2011/98/UE. Dodać należy, że w ocenie Sądu przepisy art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE wywierają tzw. bezpośredni skutek, gdyż określają maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednego zezwolenia oraz bieg tego terminu i sposób obliczenia. Warto zaznaczyć, że fakt, iż przepisy te przyznają stronie (obywatelowi państwa trzeciego) uprawnienie o charakterze tylko procesowym (do załatwienia sprawy w określonym terminie) nie wyklucza ich bezpośredniej skuteczności. Poza tym, nie wolno pominąć tego, że złożenie przez Skarżącą wniosku doprowadziło do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego (por. np. uchwałę NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, dostępna CBOSA). Zauważyć bowiem należy, że Wojewoda nie zawiadomił formalnie o wszczęciu tego postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 8 stycznia 2024 r. W dniu 19 lutego 2024 r. wydano jedynie na wniosek Skarżącej zaświadczenia na podstawie art. 217 § 1 i 2 k.p.a., że zwróciła się ona z takim wnioskiem. Oznacza to, że przyjąć należy, iż postępowanie administracyjne zostało w niniejszej sprawie wszczęte na wniosek Skarżącej. To zaś powoduje stan zawisłości sprawy administracyjnej przed Wojewodą. Stan określany mianem lis pendens niejako "uruchamia" wszelkie możliwości dochodzenia obrony swoich praw w postępowaniu, aby z uwagi na interes prawny osiągnąć swój zamierzony cel (por. np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1989 r. sygn. akt III SA 908/88, "Gazeta Prawnicza" z 1989 r. nr 2, s. 8 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Kr 938/07, dostępny CBOSA - oraz przywołane tam poglądy piśmiennictwa). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej w związku z wykonywaniem pracy na terytorium tegoż kraju przewidziany jest w przywołanej już dyrektywie unijnej. Nie można uznać, że na podstawie przepisów krajowych decyzja w tej materii nie zostanie wydana, skoro przepisy unijne nie przewidują mechanizmu powszechnego zawieszenia biegu terminów, tak jak zachodzi to na gruncie prawa krajowego. Należy zatem uznać, że przepis art. 100d ust. 1 i 3 u.p.o.U. stoi w sprzeczności z art. 112a ust. 1 u.c., ale przede wszystkim z art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE, gdyż to w art. 112a ust. 1 u.c. dokonano implementacji przepisu dyrektywy. W konkretnej sprawie administracyjnej nie może dochodzić do odgórnego uniemożliwienia wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt z uwagi na generalne zawieszenie biegu terminów postępowania, które w art. 100d ust. 1 u.p.o.U. wyłączają możliwość dochodzenia przez strony prawa do terminowego wydania decyzji. Sąd, związany przepisami Konstytucji, musi mieć na względzie to, że w sytuacji kolizji przepisów prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej, jest zobowiązany do stosowania przepisów europejskich (umocowanie do takiego wniosku wynika z art. 91 ust. 3 Konstytucji i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej) - [reguła Simmenthal – wyrok ETS z dnia 9 marca 1978 r. w sprawie 106/77 – Amministrazione delle Finanze dello Stato a Simmenthal SA]. W rozpoznawanej sprawie nie mogły zatem znaleźć zastosowania przepisy art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 3 i 4 u.p.o.U., jako niedające się pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia. Przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji stanowi o tym, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawodawca konstytucyjny, mówiąc "każdy", ma na myśli każdy podmiot prawa i nie czyni w tym miejscu wyłączenia dla cudzoziemców. I to nawet jeśli zwróci się uwagę na przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdzie mowa jest o dopuszczalnym ograniczeniu konstytucyjnych wolności oraz praw oraz art. 37 ust. 1 i 2 Konstytucji, przewidującym, że ten, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej [a zatem co do zasady każdy], korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji (ust. 1), a wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa (ust. 2). Ograniczenie jest rodzajowo czymś innym niż pozbawienie prawa do sądu, ponieważ ograniczenie w swej istocie pozostawia jakiś zakres do zastosowania względem całości. Pozbawienie zaś tego nie czyni, tj. odejmuje całość uprawnienia. Poza tym konstytucyjna zasada proporcjonalności wysłowiona w art. 31 ust. 3 Konstytucji wskazuje jasno, że ograniczenie prawa i wolności nie może wypaczać istoty tegoż prawa i wolności. Ograniczenie prawa cudzoziemca do sądu nie może polegać na tym, że zostanie on pozbawiony tego prawa i nie jest istotne, czy czyni się to pośrednio, jak w przypadku art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 3 i 4 u.p.o.U. czy też bezpośrednio, skoro efekt jest tożsamy. Trzeba mieć również na uwadze, że Rzeczpospolita Polska jest związana przepisami szeroko rozumianego prawa międzynarodowego (art. 9 Konstytucji), które nakładają na nią obowiązki względem każdego, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej (zob. także D. Lis-Staranowicz, Prawo do sądu [w:] Wolności i prawa człowieka w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. M. Chmaja, Warszawa 2016, s. 241). Taką regulacją jest m.in. Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284) – dalej: EKPC. W art. 1 EKPC wszystkie umawiające się strony konwencji zapewniają każdemu człowiekowi, podlegającemu ich jurysdykcji, prawa i wolności określone w rozdziale I tejże konwencji. Jednym z przepisów rozdziału I EKPC jest art. 6 ust. 1, który stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Postępowanie przed sądem jest jawne, jednak prasa i publiczność mogą być wyłączone z całości lub części rozprawy sądowej ze względów obyczajowych, z uwagi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe w społeczeństwie demokratycznym, gdy wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochronie życia prywatnego stron albo też w okolicznościach szczególnych, w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne, kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymiaru sprawiedliwości. W przywołanym przepisie mowa jest wprawdzie o prawach cywilnych i karnych, to jednak nie sposób nie zwrócić uwagi na to, że strony konwencji przyjęły prawo do każdego sądu, który został ustanowiony ustawą. Polski ustrojodawca ustanawia sądownictwo administracyjne, które jest pionem sądów właściwych w sprawach administracyjnych, jednakże w związku z tym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, w którym ustanawia się organy wymiaru sprawiedliwości do rozstrzygania sporów na gruncie praw i wolności obywatelskich i człowieka, nie można stwierdzić, że w art. 6 ust. 1 EKPC mowa jest wyłącznie o sprawach stricte cywilnych oraz karnych (patrz: P. Hofmański, A. Wróbel, Komentarz do art. 6 [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, pod red. L. Garlickiego, nb 27 i 223, Warszawa 2011). Rzeczpospolita Polska musi zatem gwarantować prawo do sądu każdemu, kto znajduje się pod jej władzą. Przepisy, które wyłączają to prawo, naruszają przywołaną konwencję. Takim przepisom nie można dawać posłuchu, jeżeli przepisy prawa międzynarodowego (europejskie i unijne) stanowią inaczej. Wspomniana reguła Simmenthal pozwala sądowi w konkretnej sprawie na zastosowanie przepisów dyrektywy 2011/98/UE z uwzględnieniem przepisów art. 6 ust. 1 EKPC oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji. Przepisy art. 100d ust. 1 i 3 u.p.o.U. w istocie pozbawiają cudzoziemca możliwości uzyskania zezwolenia na pobyt w rozumieniu art. 112a ust. 1 u.c. w związku z art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE (por. M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik, Komentarz do art. 100c [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022). Trzeba mieć na uwadze również, że w konsekwencji powyższych naruszeń dochodzi do niemożności skorzystania z unijnego prawa do ochrony uprawnień wynikających z art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE. Zgodnie z art. 47 akapit 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE C. z 2007 r. nr 303, poz. 1), każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii (tu: art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE) zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela. Skoro przepisy art. 100d ust. 1 i 3 u.p.o.U. wyłączają prawo cudzoziemca do zaskarżenia bezczynności w związku z niemożnością wydania decyzji w tej materii z inicjatywy cudzoziemca, należy uznać, że przepisy te naruszają unijny porządek prawny. Uwagę Sądu zwraca także i to, że w niemalże w każdym z przepisów międzynarodowych, jakie zostały powyżej przywołane, mowa jest o rozpoznaniu sprawy w rozsądnym czasie. Jest to kolejny akcent, który wskazuje na konieczność poddania sprawy ocenie dokonywanej przez sąd administracyjny względem aktywności organu administracji publicznej w sprawie z zakresu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. W takich warunkach sąd krajowy jest zobowiązany do odstąpienia od zastosowania przepisu ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Prawo do sądu, jako jedno z praw człowieka, zostało zagwarantowane również przepisami Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z póżn. zm.; dalej jako "Konwencja" lub "EKPC"). W myśl art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze EKPC każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Należy podkreślić, że użyte w tym przepisie pojęcie "praw i obowiązków o charakterze cywilnym" (civil rights and obligations) jest pojęciem autonomicznym Konwencji, rozumianym na gruncie tego przepisu szeroko, i w praktyce obejmującym wiele rodzajów spraw, które w polskim porządku prawnym zaliczane są do spraw o charakterze administracyjnym (por. P. Hofmański, A. Wróbel [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, art. 6 Nb 27 i 223), w tym także niektóre dotyczące cudzoziemców. Wprawdzie w wyroku z 05 października 2000 r. w sprawie Maaouia przeciwko Francji (nr 39652/98) Europejski Trybunał Praw Człowieka ("ETPC") uznał, że decyzje dotyczące wjazdu, pobytu i deportacji cudzoziemców nie dotyczą w szczególności rozstrzygania o prawach i obowiązkach o charakterze cywilnoprawnym skarżącego w rozumieniu art. 6 ust. 1 EKPC (zob. § 40 wyroku), jednak – jak to trafnie zostało objaśnione w literaturze – wyrok w ww. sprawie był oparty na argumencie, że art. 6 ust. 1 nie ma zastosowania do wydalania cudzoziemców, ponieważ gwarancje proceduralne w tym zakresie określa art. 1 Protokołu Nr 7 do Konwencji – w brzmieniu: "1. Cudzoziemiec legalnie przebywający na terytorium jakiegokolwiek państwa nie może być zeń wydalony, chyba że w wyniku decyzji podjętej zgodnie z ustawą, i powinien mieć możliwość: a) przedstawienia racji przeciwko wydaleniu; b) wniesienia środków odwoławczych oraz c) bycia reprezentowanym dla tych celów przed właściwym organem albo osobą lub osobami wyznaczonymi przez ten organ. 2. Cudzoziemiec może być wydalony, bez uprzedniego skorzystania ze swoich praw wymienionych w ustępie 1a, b i c niniejszego artykułu, jeśli jest to konieczne z uwagi na porządek publiczny lub uzasadnione względami bezpieczeństwa państwowego." W związku z tym uprawnionym jest wniosek, iż "ogólna konstatacja Trybunału, że sprawy dotyczące «wjazdu, pobytu i deportacji/wydalenia» cudzoziemców nie dotyczą rozstrzygania o prawach i obowiązkach o charakterze cywilnoprawnym, jest nieuzasadniona w części, w której jest mowa o decyzjach dotyczących wjazdu i pobytu cudzoziemców, których nie reguluje art. 1 Protokołu Nr 7 do Konwencji" (tak trafnie P. Hofmański, A. Wróbel [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, art. 6 Nb 52). W konsekwencji należy przyjąć, że przepis art. 6 ust. 1 EKPC – który, co bezsporne, może mieć również zastosowanie w postępowaniach sądowoadministracyjnych oraz administracyjnych (por. P. Hofmański, A. Wróbel [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, art. 6 Nb 25) – powinien znaleźć zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Tym bardziej, że nie dotyczyła ona wyłącznie kwestii pobytu cudzoziemca na terytorium Polski, ale także możliwości wykonywania przezeń pracy, co już bez wątpienia jawi się jako uprawnienie z dziedziny prawa prywatnego – co do której to dziedziny jest zaś oczywiste, że przepis art. 6 ust. 1 EKPC ma zastosowanie (por. wyrok ETPC z 28.11.1984 r. w sprawie nr 8777/79 Rasmussen przeciwko Danii, § 32). Unormowanie prawa do sądu zawarte w analizowanym art. 6 ust. 1 EKPC, w jego aspekcie dotyczącym nakazu rozpatrywania spraw sądowych "w rozsądnym terminie" znajduje swoje dopełnienie w regulacji art. 13 EKPC, który to przepis stanowi, że każdy, czyje prawa i wolności zawarte w Konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka cytowany art. 13 EKPC wymaga, by prawo krajowe ustanawiało skuteczny środek odwoławczy przed właściwą władzą krajową na ewentualne naruszenie określonego w art. 6 ust. 1 wymagania rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. wyrok ETPC z 26.10.2000 r. w sprawie nr 30210/96 Kudła przeciwko Polsce; § 155-156). Tymczasem regulacja zawarta obecnie w art. 100d ust. 4 u.p.o.U. (a wcześniej w art. 100c ust. 4), z naruszeniem art. 13 EKPC zmierza w istocie do wyeliminowania możliwość korzystania przez cudzoziemców z co do zasady skutecznego środka zwalczania (zaskarżania) opieszałości organów administracji, jakim jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez taki organ. Odnosząc się w tym miejscu do argumentów Wojewody – który dostatecznego uzasadnienia dla wprowadzenia "nadzwyczajnych rozwiązań prawnych" zawartych w art. 100c i art. 100d u.p.o.U. zdaje się upatrywać w "nadzwyczajnych okolicznościach" w postaci wybuchu konfliktu zbrojnego w Ukrainie w 2022 r. i masowego napływu uchodźców z tego kraju, a wcześniej w wybuchu pandemii SARS-CoV-2 w 2020 r., które kolejno sprawiały i zdaniem Organu nadal sprawiają, że administracja publiczna nie działa w warunkach zwykłego obciążenia pracą (w rozumieniu preambuły do dyrektywy 2011/98/UE) – należy zwrócić uwagę na przyjmowane w orzecznictwie ETPC, w odniesieniu do problemu zaległości w załatwianiu spraw, istotne rozróżnienie między chronicznym przeciążeniem (chronic overload) z jednej strony, za które państwo ponosi odpowiedzialność, a nagłymi, okresowymi zaległościami z drugiej, za które państwo odpowiedzialności nie ponosi, jednakże pod warunkiem, że podejmie odpowiednie środki zaradcze bez zbędnej zwłoki (por. P. Hofmański, A. Wróbel [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, art. 6 Nb 249). Skoro zaś Organ dla usprawiedliwienia obecnej niewydolności w załatwianiu spraw cudzoziemców nadal powołuje się na zdarzenia i sytuacje, które miały miejsce w latach 2020-2022 – a nawet jeszcze wcześniej, gdyż Sądowi wiadomym jest z urzędu (m.in. z wyjaśnień przedstawionych przez Wojewodę w sprawie zakończonej wyrokiem tut. Sądu z 11 kwietnia 2019 r. o sygn. akt IV SAB/Po 32/19), że w pracach Organu "od 2014 r. odnotowuje się opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi, technicznymi i organizacyjnymi do terminowego załatwiania spraw" – to zachodzi w tym przypadku niewątpliwie już wieloletni stan "chronicznego przeciążenia", za który odpowiedzialność spoczywa jednak, zgodnie z tym, co powiedziano wyżej, na administracji państwowej. A nawet jeśliby uznać – jak sugeruje to autor odpowiedzi na skargę – że mamy w tym przypadku do czynienia z okresowymi zaległościami wywołanymi zdarzeniami nagłymi, to nie sposób uznać, że podejmowany przez Organ "szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców" stanowi rzeczywiście odpowiednie środki zaradcze, i to podejmowane bez zbędnej zwłoki, w rozumieniu przyjętym w orzecznictwie ETPC. Oczywiście, za takie środki zaradcze nie sposób również uznać rozwiązań wprowadzonych przez ustawodawcę w art. 100c i art. 100d u.p.o.U. – a to z uwagi na ich wyżej omówioną wadliwość, w tym zwłaszcza sprzeczność z wymienionymi przepisami dyrektywy 2011/98/UE i EKPC. W myśl art. 91 ust. 2 Konstytucji RP umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie (tu: EKPC) ma pierwszeństwo przed ustawą (tu: u.p.o.U.), jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Wszystko to również prowadzi do wniosku, że w kontrolowanej sprawie nie mogły znaleźć zastosowania przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.U. W konsekwencji organ był związany terminem załatwienia sprawy wynikającym wprost z art. 5 ust. 2 zd. pierwsze dyrektywy 2011/98/UE, wynoszącym 4 miesięcy od daty złożenia wniosku, gdyż przedłożone Sądowi akta administracyjne sprawy nie dawały jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa sprawa miała charakter "skomplikowany" w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. drugie ww. dyrektywy. A ponieważ wniosek został złożony przez Skarżącą w dniu 8 stycznia 2024 r., to termin na załatwienie sprawy wszczętej z tego wniosku upływał z dniem 8 maja 2024 r. Tymczasem nie tylko w tym terminie, ale nawet do dnia wyrokowania przez Sąd, Wojewoda nie załatwił ww. sprawy, a nawet nie wszczął formalnie postępowania. W szczególności nie wydał w tej sprawie decyzji. Powyższe, wobec braku zakończenia postępowania do dnia wydania wyroku, powodowało konieczność zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy z wniosku Y. T. z 08 stycznia 2024 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy – w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd orzekł w pkt 1 wyroku. Sąd również na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności (pkt 2 wyroku). Każda bezczynność i przewlekłość w postępowaniu jest naruszeniem prawa, godzi bowiem w zasady prowadzenia postępowania wskazane w k.p.a. (art. 12 k.p.a., art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a.). Jednak nie każda bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania powoduje, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności i przewlekłości. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej przez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., II SAB/Gd 29/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., III SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., II SAB/Łd 124/14, CBOSA). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3 sentencji wyroku). Dla oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa w każdej sprawie konieczna jest indywidualna ocena. Bezczynność w niniejszej sprawie wynikała z wykładni art. 100c i 100d u.p.o.U. Organ respektował przywołane przepisy ustawy szczególnej, co wprawdzie nie uwalniało go od zarzutu pozostawania w zwłoce w załatwieniu sprawy, jednakże powodowało, że nie można w tym zakresie przypisywać organowi lekceważenia prawa w stosunku do Skarżącej, czy też działania na jej szkodę. Ponadto, Sąd wziął pod uwagę okoliczności związane z istotnie zwiększoną liczbą wpływających wniosków cudzoziemców oraz uwarunkowania organizacyjno-kadrowe organu. Nie mogą one wprawdzie usprawiedliwiać zaistniałej zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdyż są to okoliczności leżące po stronie administracji publicznej, jednakże należy je uwzględniać przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność w sprawie naruszała prawo w stopniu rażącym – co też Sąd w niniejszej sprawie uczynił. Odnosząc się zaś do zgłoszonego w skardze żądania przyznania od organu na rzecz Skarżącej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej wypada zauważyć, że z art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, iż "suma pieniężna", której przyznania domaga się Skarżąca, jest jednym z dwóch (obok grzywny) środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy tym decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z 08 lutego2017 r., I OSK 1314/16; z 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1506/16; z 11 lipca 2017 r., II OSK 879/17, CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 03.02.2017 r., II GSK 1695/16; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17, CBOSA). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej, choć wskazane funkcje też zachowują znaczenie, to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym, nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym Skarżąca powinna nawiązać do uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność Sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. W kontrolowanej sprawie Skarżąca właściwie nie uzasadniła wniosku w powyższym zakresie, co nie pozwala na przyznanie przez Sąd sumy pieniężnej. Niewystarczające jest ogólnikowe powołanie się przez Skarżącą na okoliczność, że bezczynne i przewlekłe prowadzenie postępowania wpływa niekorzystnie na warunki pobytu Skarżącej w RP bez podania na czym te niekorzystne warunki konkretnie polegają. Przy czym wskazać należy, że aktualnie pobyt Skarżącej uznać należy za legalny i korzysta ona ze statusu obywatel [...] posiadającego PESEL [...]. Skargę w części dotyczącej żądania przyznania sumy pieniężnej, ewentualnie grzywny należało zatem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalić (pkt 4 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez Skarżącą wpisu od skargi (100 zł). Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym przez trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. i art. 120 p.p.s.a.