IV SAB/Wr 114/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 lipca 2023 r. sprawy ze skargi D. U. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony z dnia 11 stycznia 2021 r. II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.500 (słownie: tysiąc pięćset) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W dniu 11 stycznia 2021 r. do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda) wpłynął wniosek D. U. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W dniu 23 lutego 2023 r. Wojewoda skierował do strony pismo, w którym na zasadzie art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354) wezwał stronę, w terminie 30 dni, do osobistego stawiennictwa w Urzędzie w dniu 22 marca 2023 r., nadto, na zasadzie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 106 ustawy o cudzoziemcach organ wezwał stronę do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie ważnego dokumentu podroży (oryginału do wglądu oraz przedłożenie do akt sprawy kserokopii stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe), w terminie 30 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Dodatkowo, w wezwaniu tym organ poinformował stronę o obowiązku złożenia w urzędzie lub jego delegaturach odcisków linii papilarnych (art. 106 ust. 4 w zw. z art. 99 ust. 1a ustawy o cudzoziemcach) oraz na podstawie art. 106 ust. 2a i 2b ustawy o cudzoziemcach wezwał stronę do przedłożenia dokumentu potwierdzającego, ze wnioskodawca ma zapewniona na terenie RP miejsce zamieszkania w trakcie planowanego pobytu w Polsce, w terminie 30 dni pod rygorem wydania decyzji pobytowej na podstawie dotychczas zebranego materiału dowodowego. W dniu 24 lutego 2023 r. do organu wpłynął wniosek strony o umożliwienie wglądu do akt sprawy oraz o wskazanie braków wniosku (formalnych i merytorycznych). W dniu 24 lutego 2023 r. do organu wpłynęło pismo strony (datowane na 21 lutego 2023 r.) w którym strona wnosi o przyspieszenie postępowania i wydanie decyzji zgodnej z jej żądaniem. Jako załącznik do tego pisma strona przedłożyła umowę najmu okazjonalnego. W skardze z dnia 23 lutego 2023 r. (data nadania) skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił Wojewodzie bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP i wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności organu skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 20.000 zł; 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli organu, lecz jest następstwem braków kadrowych oraz bardzo dużej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w podobnych sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Należy zauważyć, że z dniem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). Na mocy art. 1 pkt 13 nowelizacji dodano art. 112a do ustawy o cudzoziemcach. W ust. 1 ww. artykułu przewidziano, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym w myśl art. 112a ust. 2 nowelizacji termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. W art. 13 nowelizacji przewidziano przepisy intertemporalne. I tak w myśl art. 13 ust. 1 nowelizacji wskazano, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie zaś do art. 13 ust. 3 nowelizacji, jeżeli terminy załatwienia spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem kluczową kwestią jest ocena wpływu wspomnianej nowelizacji na sytuację prawną skarżącego w niniejszej sprawie, uwzględniając fakt, że skarga na bezczynność została wniesiona w dniu 27 lutego 2023 r., czyli po wejściu w życie nowelizacji z dnia 17 grudnia 2021 r. Z treści wskazanych norm nowelizacji z dnia 17 grudnia 2021 r. należy wyprowadzić wniosek, że do spraw wszczętych a niezakończonych będą miały zastosowanie nowe regulacje prawne, odnoszące się m.in. do terminów wydania decyzji. Analiza regulacji wskazanej w art. 112a ustawy o cudzoziemcach pozwala na wyprowadzenie wniosku, że termin na wydanie decyzji rozpocznie swój bieg od uzupełnienia braków formalnych wniosku (złożenia kompletnego wniosku). Ustawodawca nie tylko zdecydował się na bezpośrednie stosowanie nowych przepisów ustawy do postępowań będących w toku, ale nowe regulacje odnosi do zdarzeń, które miały miejsce przed jej wprowadzeniem. Fakt ten w opinii Sądu nie może jednak wpłynąć na ocenę istnienia bezczynności w danej sprawie. Niezależnie bowiem od faktu "przywrócenia" nowelizacją terminu na wydanie decyzji w sprawie, nie może umknąć ocenie Sądu to, iż w sprawie z wniosku wniesionego do organu przez stronę w dniu 11 stycznia 2021 r. organ właściwy do załatwienia sprawy wszczętej tym wnioskiem popadł w zwłokę na wiele miesięcy przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach. W ocenie Sądu w tej sytuacji brak jest jakichkolwiek wątpliwości, że organ rozpatrując sprawę strony dopuścił się bezczynności, a oceny tej nie może zmienić fakt wniesienia skargi po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Odmienny pogląd, oparty wyłącznie na wprowadzonej nowelizacji, pomijałby całokształt porządku prawnego i naruszał zasady konstytucyjne. Należy dostrzec, że adresatem nowych przepisów jest niewątpliwe organ administracji, jednakże skutki tych działań (ich braku) dotyczą stron postępowania, ich prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Zatem ocena sprawności działania organów administracji musi być dokonywana z uwzględnieniem regulacji obowiązujących w dacie złożenia wniosku. Zabieg ustawodawcy podjęty w przepisach przejściowych, "odnawiający" niejako początek biegu terminu do wydania decyzji (art. 13 ust. 2 ustawy zmieniającej), w realiach toczonego sporu mógłby jedynie wpływać na orzeczenie w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Przy czym w opinii Sądu fakt zaistnienia bezczynności (przewlekłości) powoduje, że terminy rozpoznania sprawy już minęły, zaś zobowiązanie wynikające z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. winno być jedynie skorelowane z trybem działania organów administracji. Ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność". Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zwrócić należy uwagę, że organy administracji publicznej zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. mają wprawdzie obowiązek działać wnikliwie i szybko, ale są również zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jak już wspomniano, wniosek strony wpłynął do Wojewody w dniu 11 stycznia 2021 r. Organ w terminie zakreślonym na załatwienie sprawy (przyjmując na korzyść organu termin dwumiesięczny) nie załatwiał sprawy, ani też nie podjął żadnej czynności zmierzając do rozpoznania wniosku. Pierwszą czynność procesową w sprawie organ podjął dopiero w dniu 23 lutego 2023 r. (!). Powyższe fakty dowodzą o oczywistej bezczynności organu w sprawie, skutkującej naruszeniem zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Zobligowany normą z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobowiązany był orzec o charakterze stwierdzonej bezczynności. Zdaniem Sądu okoliczności sprawy nie pozostawiały wątpliwości, że bezczynność organu ma charakter kwalifikowany (rażące naruszenie prawa). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie. Powtarzane przez organ od kilku lat argumenty dotyczące niedoborów kadrowych i ogromnej ilości wniosków pobytowych składanych przez cudzoziemców nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, tj. że przez tyle miesięcy nie są podejmowane żadne czynności procesowe ukierunkowane na załatwienie sprawy. Tym bardziej, że sytuacja ta nie ulega poprawie. Sąd miał także na uwadze, że do opieszałości postępowania w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. Z tych względów, Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku. Z uwagi na fakt, że organ nie wydał w sprawie decyzji ani innego rozstrzygnięcia (brak takiej informacji w aktach sprawy), Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Należy w tym miejscu podkreślić, że Sąd nie zobowiązuje do wydania konkretnego rodzaju aktu administracyjnego w sprawie, ale do załatwienia wniosku strony. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. W ocenie Sądu, okoliczności sprawy uzasadniały przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, która stanowi także środek dyscyplinujący organ do załatwienia sprawy. Przyznana stronie kwota 1.500 zł została miarkowana stosownie do okresu bezczynności i odpowiada utrwalonej w Sądzie praktyce przyznawania sum pieniężnych w podobnych sprawach. W ocenie Sądu, wysokość przyznanej sumy pieniężnej stanowić będzie adekwatny środek dyscyplinujący organ do załatwienia sprawy. Z tych względów, Sąd orzekł jak w punkcie IV sentencji wyroku. Zawarte w punkcie V sentencji wyroku orzeczenie o oddaleniu dalej idącej skargi znajduje swoją podstawę w art. 151 p.p.s.a i odnosi się do żądania sumy pieniężnej w wysokości przekraczającej kwotę przyznaną przez Sąd w wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w punkcie VI wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł). Końcowo wskazać należy, iż rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd wziął pod uwagę fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1 – 4 dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd stwierdza, iż wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, ustawa ta nie miała zastosowania do skarżącego, która na terytorium RP przybyła przed konfliktem zbrojnym na terenie Ukrainy. Nadto, Sąd podziela wykładnię przepisów rzeczonej ustawy jaką zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 marca 2023 r. (sygn. akt II OSK 2385/22).