II SA/Gd 1162/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 20 października 2023 r., nr WI-III.7821.1.18.2023.EK w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz M. S.A. z siedzibą w W. kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z 25 maja 2023 r. Starosta Gdański (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 3 oraz art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 162 ze zm.) - dalej: "specustawa drogowa", po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy Pruszcz Gdański (dalej: "Wójt"), zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa ulicy 015.KDD w zakresie budowy układu drogowego wraz z budową kanalizacji deszczowej, kanału technologicznego, oświetlenia oraz przebudową sieci elektroenergetycznej w miejscowości Przejazdowo Gmina Pruszcz Gdański" (dalej: "decyzja ZRID") określając szczegółowo warunki realizacji inwestycji. Pismem z 11 lipca 2023 r. M. S.A. (dalej: "Wnioskodawczyni", "Spółka", "Skarżąca"), wystąpiła do Wojewody Pomorskiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Starosty z 25 maja 2023 r. Jednocześnie z wnioskiem Spółka złożyła odwołanie. Uzasadniając wniosek o przywrócenie terminu Spółka podała, że pomimo podjętych starań nie była w stanie ustalić, czy i kiedy decyzja ZRID została publicznie ogłoszona i czy w ogóle bieg terminu do wniesienia odwołania już upłynął. Wskazano, że w dniu 4 lipca 2023 r., na spotkaniu z przedstawicielami M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: "M."), Wnioskodawczyni dowiedziała się, że jest prowadzone postępowanie w sprawie decyzji ZRID, natomiast w dniu 5 lipca 2023 r. pełnomocnikowi Spółki w postępowaniu przed Wojewodą w sprawie ustalenia odszkodowania za działki nr [...]-[...] położone w obrębie Przejazdowo, gmina Pruszcz Gdański, została doręczona kopia decyzji ZRID. Wnioskodawczyni podniosła, że ani Wójt ani Starosta nie adresowali do niej żadnej korespondencji, chociaż wiadome im było, że Spółka domaga się odszkodowania od Gminy Pruszcz Gdański (dalej: "Gmina") za działki nr [...]-[...] na podstawie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) - dalej: "u.g.n.". Starosta w decyzji z 30 grudnia 2021 r. uznał przecież, że ww. działki zostały wydzielone pod drogi publiczne na mocy ostatecznej decyzji z 20 sierpnia 2008 r., a własność tych działek przeszła z mocy prawa ze Spółki na rzecz Gminy, wobec czego odszkodowanie należne jest Spółce od Gminy. W konsekwencji, za bezpodstawne Wnioskodawczyni uznała przesyłanie korespondencji na adres M. w niniejszej sprawie w zakresie działek nr [...]-[...]. W ocenie Spółki w tych okolicznościach nie ponosi ona winy za ewentualne uchybienie terminowi do wniesienia odwołania od decyzji ZRID. Wnioskodawczyni wskazała, że ze zdumieniem przyjęła fakt, iż Starosta prowadził korespondencję z M., wiedząc, że ta spółka nie jest właścicielem ww. działek i że prawo ich własności odwołująca utraciła na rzecz Gminy. Postanowieniem z 20 października 2023 r. Wojewoda, na podstawie art. 58 § 2 i art. 59 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", odmówił Spółce przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z 25 maja 2023 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Zaznaczono przy tym, że wszystkie przesłanki przywrócenia terminu muszą zostać spełnione łącznie. Zdaniem Wojewody Spółka nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Wnioskodawczyni nie wskazała bowiem na żadne obiektywne przesłanki (okoliczności nagłe, nieprzewidywalne, takie, których człowiek dbający należycie o swoje interesy nie mógł przewidzieć i im zapobiec), które w terminie przewidzianym do wniesienia odwołania od decyzji ZRID uniemożliwiły jej dokonanie tej czynności. Natomiast wskazywane przez Spółkę okoliczności, że pomimo podjętych starań (nie wskazano, jakie podjęto działania) nie była w stanie ustalić, czy i kiedy decyzja ZRID została publicznie ogłoszona i czy w ogóle bieg terminu do wniesienia odwołania już upłynął, w żaden sposób nie świadczą o tym, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy. Organ odwoławczy zauważył, że prawidłowo opublikowane obwieszczenie Starosty o wydaniu decyzji ZRID, jak i zawiadomienie o jej wydaniu, zawierały informację o nazwie inwestycji objętej ww. rozstrzygnięciem, wymieniały nazwy działek objęte inwestycją, wskazywały jego datę, znak oraz miejsce, w którym strony mogły zapoznać się z jego pełną treścią. Tym samym, uzyskanie przez stronę informacji o wydanej w określonej sprawie decyzji umożliwia stronie podjęcie stosownych działań w tej sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych. Wojewoda podał, że zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej decyzję o ZRID doręcza się wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Ponadto zawiadomienie o wydaniu decyzji o ZRID wysyła się dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Zaakcentowano, że doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w katastrze nieruchomości jako właściciel działek nr [...]-[...] widnieje M., zgodnie zaś z ugruntowanym stanowiskiem judykatury ustawa nie nakłada na organy orzekające w postępowaniu dotyczącym ZRID obowiązku ustalania adresów właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji, jeżeli nie zostały one ujawnione w katastrze. Bez znaczenia jest, z jakich przyczyn w ewidencji gruntów nie dokonano aktualizacji wpisu. Tym samym to dane zawarte w ewidencji gruntów przesądzają o ustaleniu właścicieli nieruchomości. Skoro bowiem ustawodawca wprowadza szczególny tryb odnośnie do ustalania właścicieli to postępowanie zgodnie z tym trybem należy uznać za legalne. Przeciwne rozumienie ww. przepisów odnośnie do doręczeń prowadziłoby do negacji jakiejkolwiek celowości tej regulacji. Zatem, co do zasady indywidualne zawiadomienie właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych projektowaną inwestycją drogową wysyłane jest na adres znajdujący się w ewidencji gruntów i budynków, niezależnie od aktualności danych w nim zawartych. Wojewoda podkreślił, że ani inwestor, ani organ orzekający nie mają obowiązku weryfikacji danych zawartych w ewidencji gruntów pełniącej funkcję katastru. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U z 2019 r., poz. 725 ze zm.) ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy uznał, że ustawowym celem prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest założenie, iż zawarte w nich dane odzwierciedlają aktualny stan faktyczny. Organy architektoniczno-budowlane związane są przy wydawaniu decyzji zapisami zawartymi w ewidencji gruntów. Zaakcentowano, że przepisy specustawy drogowej nie obligują organu orzekającego w sprawie ZRID do kwestionowania zapisów istniejących w ewidencji gruntów i budynków w zakresie ich zgodności ze stanem faktycznym i prawnym. Co istotne, organy nie mają również obowiązku badania treści ksiąg wieczystych celem każdorazowego sprawdzania zgodności z nimi zapisów zawartych w ewidencji w odniesieniu do działek objętych planowaną inwestycją. To właściciele nieruchomości oraz inne osoby władające nieruchomościami obowiązani są zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian (art. 22 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Zdaniem Wojewody z przedstawionych okoliczności wynika, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z winy Spółki, zaś ustalenie winy - w jakiejkolwiek jej postaci, a zatem także winy polegającej na niedbalstwie - powoduje, że organ nie może dokonać przywrócenia uchybionego terminu, zaś czynność procesowa podjęta przez stronę po jego upływie pozostaje bezskuteczna. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy za bezcelowe uznał badanie trzeciej przesłanki przywrócenia terminu do złożenia odwołania, tj. złożenia wniosku o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi, skoro stwierdzono brak uprawdopodobnienia braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminowi do złożenia odwołania. Końcowo Wojewoda podkreślił, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 24 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1490/07, w sytuacji gdy organ odwoławczy postanowieniem odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (art. 59 § 2 k.p.a.) zostaje wyłączona możliwość wydania odrębnego postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzającego uchybienie terminu wniesienia odwołania. W skardze na powyższe postanowienie Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzuciła mu naruszenie następujących przepisów postępowania: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i w zw. z art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez: a) brak wyjaśnienia i konkretnego wskazania, na podstawie jakiego dowodu Wojewoda uznał, że decyzja ZRID została obwieszczona w dniu 5 czerwca 2023 r. i stała się ostateczna w dniu 3 lipca 2023 r.; b) błędne uznanie, że okoliczności wskazywane przez Spółkę nie uprawdopodabniają braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania; c) bezpodstawne i niewyjaśnione w uzasadnieniu nieuwzględnienie wniosków dowodowych wskazanych przez Spółkę celem poparcia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, tj. wniosku o przesłuchanie strony i przesłuchanie uczestników spotkania z dnia 4 lipca 2023 r., na którym Spółka dowiedziała się o postępowaniu w sprawie decyzji ZRID; d) brak odniesienia się do szczegółowej argumentacji Spółki, która wskazywała, że ewentualne uchybienie terminowi nastąpiło z wyłącznej winy Gminy i Starosty, którzy wiedzieli o tym, iż Spółka nie jest wpisana w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości objętych działkami nr [...]-[...], ani w katastrze nieruchomości, a Spółka przyjmuje, że to Gmina jest właścicielem wskazanych działek objętych decyzją ZRID od 2008 r. na mocy decyzji z 20 sierpnia 2008 r. o podziale nieruchomości, zgodnie z art. 98 u.g.n.; e) błędne przyjęcie, że Spółka wniosła odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu przez zawodowego pełnomocnika w sytuacji, gdy Spółka dokonała tej czynności procesowej bez zastępstwa procesowego; 2. art. 58 § 2 i art. 59 w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy niewniesienie odwołania w terminie wynikało z wyłącznej winy Gminy i Starosty, którzy wiedzieli o tym, że Spółce należne jest odszkodowanie z tytułu przejścia prawa własności na Gminę w 2008 r., zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n., a mimo to uniemożliwili Spółce udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od Wojewody na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, powiększonych o koszt uiszczonych opłat skarbowych od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zaprezentowaną we wniosku z 11 lipca 2023 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Dodatkowo wskazano, że orzekając o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania Wojewoda uznał jednocześnie istnienie legitymacji do jego wniesienia po stronie Spółki. Konkluzja ta opiera się na treści art. 134 k.p.a. (chociaż organ odwoławczy nie zdecydował się oprzeć na nim zaskarżonego postanowienia). Odwołując się do judykatury i piśmiennictwa wskazano, że art. 134 k.p.a. przewiduje kolejność, w jakiej organ odwoławczy ocenia istnienie przeszkód do wniesienia odwołania. W pierwszej kolejności organ zobowiązany jest zwrócić uwagę na przeszkody skutkujące stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania z innych przyczyn niż uchybienie terminowi do jego wniesienia. Zachowanie terminu może więc zostać poddane ocenie dopiero w przypadku, gdy inne przeszkody nie zaistnieją. Inne niż zachowanie terminu przesłanki wniesienia środka zaskarżenia, do których odnosi się art. 134 k.p.a., mają charakter przedmiotowy i podmiotowy i odnoszą się zarówno do legitymacji wnoszącego środek zaskarżenia, jak i do istnienia przedmiotu stanowiącego substrat zaskarżenia i wniesienia zaskarżenia. Skoro zatem Wojewoda uznał, że Spółce należy odmówić przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, to implicite uznać musiał, że Spółka miała interes prawny w jego wniesieniu. To z kolei nakazuje postawić pytanie o sposób, dlaczego Wojewoda uznał, że Spółki nie należało zawiadomić o wszczęciu postępowania w sprawie decyzji ZRID. Skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie sposób odnaleźć informacji, na podstawie jakiego konkretnie dowodu Wojewoda uznał, że decyzja ZRID została obwieszczona w dniu 5 czerwca 2023 r. i stała się ostateczna w dniu 3 lipca 2023 r. Podkreślono, że szczegółowe odniesienie się do tej sprawy wynikało dodatkowo z faktu, że Spółka zaznaczyła w odwołaniu, iż nie jest w stanie samodzielnie ustalić dat obwieszczenia. Ciężar dowodzenia w tym zakresie spoczywał więc na Wojewodzie i nie został przez ten organ udźwignięty. Za co najmniej przedwczesną Skarżąca uznała konkluzję Wojewody zamykającą jej drogę do odwołania, gdyż organ odwoławczy nie wykazał, że decyzja ZRID istotnie stała się ostateczna i że była ostateczna w dacie wniesienia odwołania przez Spółkę. W świetle lakoniczności uzasadnienia zaskarżonego postanowienia ustalenia faktyczne Wojewody w tym przedmiocie uznano za dowolne. Skarżąca zaznaczyła, że przyjmując nawet, iż odwołanie zostało wniesione przez nią po upływie terminu, to Wojewoda błędne uznał, że wskazywane przez nią okoliczności nie uprawdopodabniają braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Powtórzono, że uchybienie terminowi nastąpiło z wyłącznej winy Gminy i Starosty, którzy wiedzieli o tym, iż Spółka nie jest wpisana w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości objętych działkami nr [...]-[...], ani w katastrze nieruchomości. To bowiem Gmina jest właścicielem wskazanych działek objętych decyzją ZRID od 2008 r. na mocy decyzji z 20 sierpnia 2008 r. o podziale nieruchomości, zgodnie z art. 98 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. Skoro Wojewoda uznał Spółkę za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji ZRID to wymagało to doręczenia Spółce co najmniej zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania. Żadnego takiego aktu staranności Starosta jednak nie dopełnił. Wojewoda w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody Pomorskiego z 20 października 2023 r. odmawiające M. S.A. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Gdańskiego z 25 maja 2023 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa ulicy 015.KDD w zakresie budowy układu drogowego wraz z budową kanalizacji deszczowej, kanału technologicznego, oświetlenia oraz przebudową sieci elektroenergetycznej w miejscowości Przejazdowo Gmina Pruszcz Gdański". W podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia Wojewoda przywołał przepisy art. 58 § 2 i art. 59 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) regulujące kwestie przywrócenia uchybionego terminu i organu właściwego w tej sprawie. Rozpoznając wniosek Skarżącej z 11 lipca 2023 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z 25 maja 2023 r. organ odwoławczy uznał ostatecznie, że w sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki przywrócenia terminu, albowiem Spółka nie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie Wojewody narusza przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) poprzez zastosowanie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy art. 58 § 2 i art. 59 k.p.a., a nie zastosowanie art. 134 tej ustawy. Z nadesłanych Sądowi akt sprawy wynika, że decyzję z 25 maja 2023 r. Starosta doręczył wnioskodawcy, tj. Wójtowi Gminy Pruszcz Gdański jako inwestorowi (w dniu 30 maja 2023 r.), oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczenia w Starostwie Powiatowym w Pruszczu Gdańskim, w Urzędzie Gminy Pruszcz Gdański i w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Jak słusznie zauważył Wojewoda, w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje zgodność co do tego, w przypadku, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu (prasa lokalna, gminne tablice ogłoszeń) należy ustalić dzień, w którym obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało zamieszczone najpóźniej i ten dzień traktować jako dzień publicznego ogłoszenia decyzji w rozumieniu art. 49 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z 18 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1479/21, z 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2870/18, z 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 847/12, z 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 234/11, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sprawy wynika, że obwieszczenie o wydaniu przez Starostę decyzji z 25 maja 2023 r. zostało najpóźniej ogłoszone w dniu 5 czerwca 2023 r., a więc przewidziany w art. 49 k.p.a. czternastodniowy termin skutkujący doręczeniem tej decyzji upłynął w dniu 19 czerwca 2023 r. Skoro zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie termin na wniesienie odwołania upłynął w dniu 3 lipca 2023 r. Brak złożenia w tym terminie odwołania spowodował, że powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 3 lipca 2023 r. Natomiast Skarżąca, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, złożyła odwołanie w dniu 11 lipca 2023 r., co jest w sprawie bezsporne. Jak prawidłowo wskazano w skardze treść art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania w pierwszej kolejności dopuszczalności odwołania. Dopuszczalność odwołania jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Jako przykłady podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania w piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się m.in. niezdolność odwołującego się do czynności prawnych, czy oczywisty brak po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, np. w razie wniesienia odwołania przez organ administracji publicznej, który na mocy przepisu szczególnego - ze względu na swoje zadania ustawowe - jest uprawniony do wystąpienia do organu właściwego o wydanie określonej decyzji (tak: G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, t. 2, s. 210) lub przez organizację społeczną, która nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 20 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 651/12). Niedopuszczalność odwołania ze względów podmiotowych zachodzi zaś wówczas, gdy bez głębszego badania jest oczywiste, że odwołanie wniosła osoba trzecia (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 901/13). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ pierwszej instancji nie przyznał przymiotu strony, wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu stronie pominiętej w postępowaniu przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z 23 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 3355/19, z 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2233/19, z 5 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1067/14). W rozpoznawanej sprawie termin do wniesienia odwołania przez Skarżącą nie mógł zostać przywrócony, a sprawa rozpatrzona, gdyż warunkiem zastosowania przepisów o przywróceniu terminu jest to, aby dany podmiot uchybił terminowi. Tymczasem podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu takiemu terminowi nie mógł uchybić, gdyż decyzja nie została mu doręczona, a zatem nie rozpoczął się bieg terminu, o przywrócenie którego podmiot taki mógłby wnioskować. A zatem, jeżeli odwołanie wnoszone jest przez podmiot, któremu nie przysługiwał status strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i który nie wniósł odwołania od decyzji kończącej postępowanie w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział, to organ odwoławczy powinien stwierdzić jego niedopuszczalność w trybie art. 134 k.p.a., bowiem dotyczy ono decyzji ostatecznej. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że Skarżąca nie była uznana za stronę postępowania przez organ pierwszej instancji, przy czym prawidłowość dokonania powyższego ustalenia nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu. Za stronę postępowania uznany został jedynie Wójt Gminy Pruszcz Gdański, któremu organ pierwszej instancji doręczył decyzję i który nie wniósł odwołania w terminie otwartym do jego wniesienia. W terminie otwartym do wniesienia odwołania przez Wójta odwołania nie złożyła również Skarżąca, a zatem decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna. Istota sprawy sprowadza się więc do konkluzji, że złożone przez Skarżącą odwołanie dotyczy decyzji ostatecznej, a zatem w świetle przedstawionej powyżej wykładni jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. W judykaturze zgodnie przyjmuje się, że jeżeli w toku postępowania odwoławczego zostanie ustalone, iż wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony postępowania, właściwym sposobem rozstrzygnięcia jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z 23 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 214/20, z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 2534/19, z 10 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1548/16). Należy jednak wyraźnie podkreślić, że pogląd ten znajduje zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy nie ma wątpliwości co do tego, że odwołanie zostało wniesione w terminie, tj. zaskarżono nim decyzję jeszcze nieostateczną. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest więc właściwym sposobem zakończenia postępowania w sytuacji, gdy odwołanie podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu, zostało wystosowane po upływie terminu na wniesienie tego środka zaskarżenia przez strony postępowania. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest bowiem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Konsekwencją niezłożenia odwołań przez strony postępowania, podobnie jak uchybienia ustawowemu terminowi (powodujące bezskuteczność odwołania), jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie natomiast odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.). Dodatkowo sam fakt złożenia odwołania przez podmiot mający przekonanie o posiadaniu przymiotu strony po upływie terminu dla stron postępowania nie powoduje, że decyzja objęta odwołaniem "odzyskuje" przymiot nieostateczności. Przyjęcie bowiem innej interpretacji powodowałoby, że w każdym czasie, w tym po pięciu czy dziesięciu latach od doręczenia decyzji stronom postępowania, które brały udział w postępowaniu, decyzja administracyjna, która uznawana była za ostateczną, a więc mogła być podstawą dalszych czynności prawnych i faktycznych, mogłaby być w wyniku postępowania odwoławczego uchylona. Taka możliwość nie zasługuje na akceptację z uwagi na potrzebę ochrony pewności prawa. Odwołanie wniesione w niniejszej sprawie od decyzji ostatecznej jest zatem niedopuszczalne. Ponadto Skarżąca wniosła je również z uchybieniem terminu liczonego dla pozostałych stron, co jednak nie oznacza, że właściwe byłoby wydanie drugiego z postanowień wymienionych w art. 134 k.p.a. W przepisie tym została bowiem przyjęta kolejność, w jakiej organ odwoławczy powinien dokonać kontroli zachowania warunków formalnych odnośnie do wniesionego odwołania. Ma ona doniosłe znaczenie prawne, gdyż kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy kwestii dopuszczalności odwołania. Uchybić terminowi do wniesienia odwołania można tylko w przypadku, gdy wniesienie odwołania było dopuszczalne. W związku z powyższym, aby można było mówić o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć, czy odwołanie wniósł legitymowany do tego podmiot. Takie badanie jest jednak zbędne, gdy odwołanie zostaje wniesione od decyzji ostatecznej. Tak więc zagadnienia natury podmiotowej nie powinny podlegać szczegółowemu badaniu przez organ odwoławczy, ponieważ wniesienie odwołania od decyzji posiadającej już przymiot ostateczności stanowiło przeszkodę formalną dla dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz prowadzonego przez ten organ postępowania, w tym również prawidłowości ustalania kręgu stron postępowania. Podsumowując: skoro decyzja Starosty z 25 maja 2025 r. jest ostateczna, to badanie, czy krąg stron został ustalony właściwie, oraz czy Skarżąca powinna być stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem tej decyzji, możliwe jest tylko w postępowaniu nadzwyczajnym, albowiem w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. pozbawienie strony czynnego udziału w sprawie ujęto jako podstawę do wznowienia postępowania. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 120 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda będzie zobowiązany do zastosowania oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 614 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictw (34 zł).[pic]