I OSK 560/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 21/21 w sprawie ze skargi M.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 21 października 2020 r. nr SKO.4118.184.2020 w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i przypisania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 21/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi [...] stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 21 października 2020 r. nr SKO.4118.184.2020 w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i przypisania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 22 września 2020 r. uznającą za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze na dziecko - [...] w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2016 r. do 30 września 2016 r. i przypisującą do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego za ww. okres, tj.: kwoty głównej 1500 zł, kwoty odsetek ustawowych za opóźnienie na dzień wydania decyzji Wojewody Łódzkiego – 417,49 zł, kwoty odsetek ustawowych za opóźnienie liczonych od dnia 23 września 2020 r. do dnia spłaty zobowiązania włącznie. Zdaniem organu odwoławczego, zauważyć należało, że ojciec dziecka [...] przebywał i był aktywny zawodowo na terenie Niemiec od 27 czerwca 2016 r. do 16 września 2016 r. wobec powyższego w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zatem, z uwagi na fakt, iż [...] nie dostarczyła dokumentów niezbędnych do wydania decyzji - wniosek z dnia 6 kwietnia 2016 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko - [...] pozostał bez rozpatrzenia za okres od 1 lipca 2016 r. do 30 września 2016 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wniosła [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona aczkolwiek z przyczyn innych aniżeli w niej wskazanych. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana przez organ niewłaściwy, co wypełnia przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 2, art. 17 pkt 2 i art. 20 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 23a ust. 9 u.ś.r. oraz art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej. Przedmiotem kontroli sądowej nie jest decyzja w sprawie przyznania świadczenia, lecz decyzja w sprawie nienależnie pobranego świadczenia, wydana w wyniku postępowania wszczętego po 1 stycznia 2019 r. W konsekwencji przepis art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej, normujący właściwość samorządowego kolegium odwoławczego, nie znajduje w tej sprawie zastosowania. Pomimo bowiem wadliwego pouczenia w decyzji Wojewody i przekazania odwołania wraz z aktami do Kolegium obowiązane było zbadać swoją właściwość i przekazać, stosownie do art. 65 k.p.a., odwołanie zgodnie z właściwością Ministrowi Rodziny i Polityki Społecznej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem, a w konsekwencji do błędnej wykładni art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428), b) art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin - poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem wyższego stopnia w sprawie uznania za nienależnie pobrane świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego w sprawach dotyczących świadczeń sprzed 1 stycznia 2019 roku, 2. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności, b) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 17 pkt 2 i art. 19 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję naruszyło przepisy o właściwości, w sytuacji, gdy na mocy przepisu szczególnego tj. art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin - było ono właściwe do rozstrzygnięcia odwołania od decyzji Wojewody Łódzkiego, c) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozważyło swojej właściwości rzeczowej i tym samym rozpoznało sprawę z naruszeniem przepisów postępowania. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła [...] dochodząc jej oddalenia oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna (środek odwoławczy) została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zagadnieniem kluczowym w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie jest to, jaki organ administracji publicznej jest właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 22 września 2020r. uznającej za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze na dziecko - [...] w kwocie 500,00 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2016r. do 30 września 2016r. i przypisującej do zwrotu nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze za ww. okres, tj.: kwoty głównej 1500,00 zł, kwoty odsetek ustawowych za opóźnienie na dzień wydania decyzji Wojewody Łódzkiego – 417,49 zł, kwoty odsetek ustawowych za opóźnienie liczonych od dnia 23 września 2020r. do dnia spłaty zobowiązania włącznie. Autor skargi kasacyjnej kwestionuje wyrok Sądu I instancji – stwierdzający nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi – uznający, że organem właściwym do rozpatrzenia w/w odwołania jest Minister Rodziny i Polityki Społecznej. Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej. Podstawę materialnoprawną niniejszej sprawy stanowią normy (przepisy) prawne zawarte w ustawie z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm., dalej: ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, u.o.p.p.w.d.) w związku z w szczególności z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428, zwanej dalej, ustawą o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin, ustawą zmieniającą, ustawą z dnia 7 lipca 2017r.) przywoływane uprzednio w decyzjach administracyjnych przez organy i następnie w zaskarżonym wyroku. Sporny przepis prawa umiejscowiony jest w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin, zgodnie z którym w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. W związku z powyższym, w opozycji do stanowiska wynikającego z środka odwoławczego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organem właściwym do rozpatrzenia odwołania zainteresowanej jest Minister Rodziny i Polityki Społecznej. Zauważyć bowiem należy, że żaden przepis ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie przewiduje organu wyższego stopnia w stosunku do wojewody, a zatem nie wprowadza odstępstwa od reguły wynikającej z art. 17 pkt 2 k.p.a. zgodnie z którym organem takim jest właściwy w sprawie minister (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 159–177). Regulacji w tym względzie brak jest również w przepisach ustawy zmieniającej. Nie można jej upatrywać w szczególności w art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Przepis ten dotyczy jedynie spraw zainicjowanych wnioskiem o ustalenie prawa do świadczeń wychowawczych złożonym przed 1 stycznia 2019 r. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest ustalenie prawa do świadczeń wychowawczych, lecz – co należy uwypuklić – ustalenie świadczeń wychowawczych wypłaconych zainteresowanej za nienależnie pobrane i zobowiązanie zainteresowanej do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami. Nie ma znaczenia okoliczność, że uznanie świadczeń za nienależnie pobrane jest konsekwencją ich wcześniejszego ustalenia i przyznania. Ścisłe powiązanie obu rodzajów decyzji nie zmienia faktu, że mamy do czynienia z dwoma odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. Pierwsze z nich, dotyczące ustalenia prawa do świadczeń wychowawczych, zainicjowane wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2016r. (a więc przed 1 stycznia 2019 r.), zostało już zakończone i nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Drugie, odnoszące się do uznania świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu wraz z odsetkami zostało rozstrzygnięte w I instancji decyzją Wojewody z dnia 22 września 2020 r. Wykładnia literalna art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej nie budzi wątpliwości. Przepis ten w sposób wyraźny i jednoznaczny odwołuje się jedynie do spraw "z wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Ponadto, przeciwko odmiennej interpretacji art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej przemawia również, wbrew poglądowi prezentowanemu przez skargę kasacyjną, wykładnia systemowa wewnętrzna (por. uchwała NSA z dnia 14 listopada 2022r. sygn. akt I OPS 2/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl; L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk–Sadowski, Wykładania w prawie administracyjnym. System Prawa Administracyjnego. Tom 4. Redakcja naukowa R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2015). Gdyby przepis ten miał dotyczyć wszystkich spraw odnoszących się do świadczeń wychowawczych, w tym spraw w przedmiocie uznania wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu, ustawodawca posłużyłby się zwrotem ogólnym, którego użył w art. 24 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej, tj. "w sprawie [sprawach] świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Ustawodawca nie używałby w jednej ustawie dwóch różnych zwrotów na oznaczenie tych samych kategorii spraw (zob. m. in. postanowienia NSA z dnia 17 grudnia 2020 r.: sygn. akt I OW 121/20, sygn. akt I OW 124/20 oraz z dnia 6 września 2023r. sygn. akt I OW 19/23; wyrok NSA z dnia 6 września 2023 r. sygn. akt I OSK 1866/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów nieusprawiedliwione są zarzuty naruszenia prawa materialnego. Jednocześnie poczynione wyżej ustalenia, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, prowadzą do wniosku, że nietrafne są również sformułowane w środku odwoławczym zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w związku art. 156 § 1 pkt 1 pkt 2 k.p.a. i innymi normami (przepisami) k.p.a. oraz art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej oraz pozostałymi przepisami (normami) prawa przywoływanymi przez kasatora. Nieuprawniony jest także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej. Należy przypomnieć, że art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (por. M. Masternak–Kubiak, Komentarz, [w:] M. Masternak–Kubiak, T. Kuczyński, Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Warszawa 2009, s. 11–30). Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro zatem art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd wojewódzki niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych autor rozpatrywanej skargi kasacyjnej nie wskazał. W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej. Sąd I instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli. Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Po pierwsze, Sąd I instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Po drugie, nie doszło do naruszenia przepisów powiązanych w treści zarzutu z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Zaskarżony wyrok pomimo, że posiada w części błędne uzasadnienie polegające na przywołaniu w niektórych fragmentach uzasadnienia określonych norm (przepisów) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2019 r. poz 2325 ze zm.), zamiast prawidłowo odpowiednich norm (przepisów) ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.), Sąd odwoławczy stwierdza, że kontrolowany wyrok odpowiada prawu. Ustalone wyżej błędy oraz mylne powołanie art. 23 ust. 2, zamiast art. 24 ust. 2 ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin nie miało znaczenia dla istoty jurydycznej sprawy oraz nie podważa oceny, że ostatecznie zaskarżony wyrok odpowiada prawu (zob. B. Gruszczyński, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2009, s. 541–547). Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem. Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Odnosząc się natomiast do zgłoszonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku pełnomocnika o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 p.p.s.a.