II OSK 725/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1040/19 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 6 listopada 2019 r., VII SA/Wa 1040/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] , którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2018 r., [...] o odmowie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Warszawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zarzucając naruszenie: 1. § 3 ust. 1 pkt 2, § 6 ust. 11 i § 26 pkt 1 (ustalenie przeznaczenia terenów MU) uchwały Rady Gminy Warszawa-Bielany z dnia 9 października 2002 r., 780/XXXVI/02 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części rejonu urbanistycznego ZD Marymont - Marymont II część II (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 284, poz., 7446, dalej też "uchwała 780/XXXVI/02" lub "plan"), § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140, ze zm.; dalej "r.w.t.1994") i art. 3 pkt 2a w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.; dalej "P.b.") wyrażające się w błędnym przyjęciu, że planowana przez nią inwestycja narusza przepisy planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu inwestycji pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną we wszystkich formach, podczas gdy plan ten był uchwalony na podstawie przepisów dopuszczających lokalizowanie do 4 lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym oraz nie ogranicza liczby lokali w takich budynkach. Zdaniem B. R. należało więc w drodze wykładni statycznej zastosować § 3 pkt 4 r.w.t.1994 do oceny zgodności inwestycji z planem miejscowym. W rezultacie w jej ocenie doszło do błędnego oddalenia skargi od decyzji odmawiającej skarżącej udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na treść art. 3 pkt 2a P.b.; 2. art. 87 ust. 1 i art. 33 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.; dalej "u.p.z.p.") poprzez ich niezastosowanie przy wykładni przepisów wskazanych w poprzedzającym zarzucie, a które w drodze prawidłowej wykładni powinny być odczytywane jako podstawa prawna utrzymania dotychczasowego brzmienia przepisów planu sprzed wprowadzenia definicji w art. 3 pkt 2a P.b., do czasu aktualizacji planu w trybie art. 33 u.p.z.p.; 3. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 7a i art. 81a ustawy z dnia 1 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.; dalej "K.p.a.") w zw. z art. 4 P.b. poprzez niezasadne oddalenie skargi od decyzji pomijającej część twierdzeń i zarzutów skarżącej i w rezultacie rozstrzygającej wątpliwości organu co do treści zastosowanych norm prawnych na niekorzyść skarżącej, w sposób naruszający jej prawo do zabudowy. Wskazując na powyższe zarzuty B. R. na podstawie art. 188 w zw. z art. 135 P.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji obu instancji, względnie o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skarżąca zwróciła się także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W motywach skargi kasacyjnej B. R. zaznaczyła, że zdaniem organów zachodzi niezgodność przedłożonego przez nią zamiennego projektu budowlanego z planem miejscowym. Zastrzeżenia dotyczyły zaprojektowania w budynku trzech lokali mieszkalnych na wyznaczonym w planie miejscowym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ocenie Wojewody i Prezydenta nie jest to zgodne z obowiązującymi przepisami i powodowało konieczność zastosowania art. 35 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 P.b. Stanowisko takie zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjmując, że § 6 ust. 11 planu należy wykładać w związku z aktualnie obowiązującymi przepisami, określającymi liczbę lokali w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych na nie więcej niż 2. Skarżąca wywodziła, że w dacie wejścia w życie uchwały 780/XXXVI/02 nie obowiązywała w ustawie definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego, obecnie zawarta w art. 3 pkt 2a P.b. Wówczas to zabudowę jednorodzinną definiował § 3 pkt 4 r.w.t.1994, który wskazywał, że budynek mieszkalny mógł zawierać nie więcej niż 4 mieszkania. W ocenie B. R. w dacie uchwalania planu, zgodnie z obowiązującymi przepisami, odnoszono się do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z możliwością wyodrębnienia w niej 4 lokali mieszkalnych. Organy planistyczne odwoływały się bowiem do ówczesnych regulacji. Skarżąca w dalszym wywodzie prawnym przekonywała, że odesłanie do "obowiązujących przepisów szczególnych", jeśli chodzi o planistyczną definicję zabudowy jednorodzinnej, aktualną na datę wejścia w życie uchwały 780/XXXVI/02, powinno mieć charakter statyczny (późniejsze definicje ustawowe nie powinny zmieniać treści normatywnej planu). W tym kontekście skarżąca zwróciła uwagę na takie regulacje, jak art. 33 u.p.z.p., który stanowi o obowiązku gmin aktualizacji planów, jeżeli taka potrzeba zachodzi w wyniku zmian ustaw. B. R. akcentowała, że jest to potwierdzenie, iż zmiany innych aktów prawnych, w tym ustaw, nie powinny prowadzić automatycznie do zmiany treści normatywnej planów miejscowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna zarzuty skargi kasacyjnej łącznie, albowiem w istocie rzeczy wszystkie one opierają się na wspólnym założeniu wyjściowym. Otóż B. R. uważa, że skoro w dacie uchwalania i wejścia w życie uchwały 780/XXXVI/02 obowiązywała definicja zabudowy jednorodzinnej określona w § 3 pkt 4 r.w.t.1994, stanowiąca o możliwości wydzielenia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym do 4 mieszkań, a § 6 ust. 11 tej uchwały stanowił, że przez zabudowę "wielo- lub jednorodzinną" należy rozumieć "zabudowę mieszkaniową o charakterze wielo- lub jednorodzinnym definiowaną zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi", to oznacza, że treść normatywna wynikająca z zestawienia wskazanych tu przepisów wyrażała treść normatywną planu dotyczącą rozumienia i dopuszczenia zabudowy jednorodzinnej (także § 3 ust. 1 pkt 2, § 26 ust. 1 planu), która to nie podlegała modyfikacji. Zmiana norm prawnych planu była możliwa, ale dopiero na skutek aktualizacji samego planu, natomiast nie na zasadzie wyłącznie zmiany otoczenia normatywnego. W szczególności zdaniem B. R. na ocenę norm planu nie powinno wpływać wejście w życie później definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartej w art. 3 pkt 2a P.b. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej. Nie oznacza to oczywiście lekceważenia przedstawionej w skardze kasacyjnej argumentacji. B. R. zwraca uwagę na interesujący problem relacji normatywnej, jaka zachodzić może pomiędzy aktami prawnymi niższego i wyższego rzędu, w sytuacji zwłaszcza zmian tych drugich. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego omawiane zagadnienie nie przejawia się tak wyraziście w niniejszej sprawie, jak wynikałoby to z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Jak zaznaczono, w myśl § 6 ust. 11 planu przez zabudowę wielo – lub jednorodzinną prawodawca lokalny rozumiał "zabudowę mieszkaniową o charakterze wielo- lub jednorodzinnym definiowaną zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to dość typowe odesłanie do definicji zawartych w odrębnych przepisach, które wszakże mogą podlegać zmianom. W ocenie Sądu trudno byłoby bronić tezy, że odesłania zawarte w aktach prawnych, nawet zawierające wskazanie, iż dotyczą "obowiązujących" przepisów innych aktów, są odesłaniami tylko do jednego, aktualnego na datę wejścia w życie przepisu odsyłającego, brzmienia regulacji. Przeciwnie, powszechnie występujące w systemie prawa odesłania pomiędzy przepisami stanowią odwołania do innych regulacji, których brzmienie przyjmuje się wedle stanu prawnego na datę stosowania norm. Rzecz jasna niekiedy (z reguły w przepisach intertemporalnych) spotkać można też wyraźne odesłania do określonego brzmienia konkretnego przepisu. W § 6 ust. 11 planu takiego zastrzeżenia nie ma. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte więc przez organy w niniejszej sprawie, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanowisko jest prawidłowe. § 6 ust. 11 planu, jako przepis nadal obowiązujący o charakterze odsyłającym odnosić należy do stosowych, także aktualnych na datę stosowania prawa, "przepisów szczególnych" definiujących zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Takim przepisem jest art. 3 pkt 2a P.b. Oznacza to, że skarżąca zgodnie z planem miejscowym może na danym terenie realizować zabudowę mieszkalną jednorodzinną stosownie do ustaleń dla jednostki strukturalnej planu oznaczonej symbolem MU, jednakże zabudowa ta powinna spełniać współcześnie określone wymagania dotyczące parametrów zabudowy jednorodzinnej, wynikające z ustawowej definicji takiej zabudowy. Organy odmawiając skarżącej zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego przewidującego wydzielenie trzech lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym nie naruszyły więc art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 P.b. Wedle obowiązującego planu na danym terenie lokalizowana może być zabudowa jednorodzinna, a wedle współcześnie obowiązującej definicji taka może być projektowana przy założeniu wydzielania maksymalnie dwóch lokali. Abstrahując od powyższego i odnosząc się do dalszych argumentów skargi kasacyjnej, w szczególności zarzutów naruszenia art. 87 ust. 1 i art. 33 u.p.z.p., wskazać należy, że na tle tych regulacji w judykaturze rozważano zagadnienie dotyczące wpływu zmian ustaw na stosowanie, względnie interpretację planów miejscowych. Przywołując orzecznictwo z tym związane B. R. nie odnotowała jednak, że przytoczony przez nią w skardze kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2018 r., VII SA/Wa 2960/17 został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2021 r., II OSK 3222/18, który zajął stanowisko odmienne, odnosząc się przy tym do przepisów, które B. R. podniosła obecnie jako zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 3222/18 zauważył, że na mocy art. 87 u.p.z.p. plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowały moc. W u.p.z.p. nie zawarto przepisów regulujących skutki sprzeczności utrzymanych w mocy planów miejscowych podjętych przed dniem wejścia w życie u.p.z.p. W art. 33 u.p.z.p. przewidziano, że jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Przepis art. 33 u.p.z.p. jest wyrazem normatywnego obowiązywania zasady, że w przypadku, gdy regulacje ustawowe oddziałujące na treść obowiązujących aktów planistycznych ulegają zmianie, wówczas te akty planowania przestrzennego powinny zostać dostosowane do nowego stanu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny wywodził jednak dalej, że organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, iż mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Wraz ze zmianą przepisów ustaw akty prawa miejscowego powinny więc ulegać stosownym zmianom. Nie oznacza to jednak, że nieaktualne plany mają pierwszeństwo przed ustawami. Nie jest bowiem do zaakceptowania sytuacja, aby po zmianie przepisu ustawy, nadal stosowane były niezgodne z nimi akty prawa miejscowego. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie został zaktualizowany w trybie powołanego wyżej art. 33 u.p.z.p., w wyniku czego powstał stan niespójności przepisów planu miejscowego z przepisami, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności jest wykładnia przepisów planu miejscowego dokonywana przy uwzględnieniu nowych regulacji prawnych wyższego rzędu (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r., II OSK 1500/13 oraz z dnia 15 września 2016 r., II OSK 3071/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe należy więc przyjąć, że nawet gdyby uznać roboczo za uzasadnione założenie, że § 6 pkt 11 planu miał w intencji prawodawcy lokalnego odwoływać się do definicji zawartej w § 3 pkt 4 r.w.t.1994, to zgodnie z przedstawionymi wyżej argumentami sięganie obecnie do nieobowiązującej definicji zabudowy jednorodzinnej, zwłaszcza w sytuacji istnienia ustawowej definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, byłoby niedopuszczalne. Stanowisko skarżącej prowadziłoby bowiem do sytuacji, że w oparciu o nieaktualne regulacje planu miejscowego mogłaby ona zrealizować budynek mieszkalny jednorodzinny z trzema lokalami, co jest nie do pogodzenia z obowiązującym obecnie porządkiem prawnym, i to nie tyle w płaszczyźnie planowania przestrzennego, ale też ściśle w sferze samego prawa budowlanego. Nie można uznać za usprawiedliwione także zarzutów skargi dotyczących art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a i art. 81a K.p.a. i art. 4 P.b. Zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje, jak i akceptujący je wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są jednoznacznie zgodne z prawem. Nie budziły wątpliwości podstawy odmowy zatwierdzenia na wniosek B. R. zamiennego projektu budowlanego z uwagi na niedopuszczalność – w świetle obowiązujących przepisów materialnoprawnych – wydzielenia w projektowanym budynku mieszkalnym jednorodzinnym trzech lokali. Wobec tego na rozstrzygnięcia organów nie mogły mieć istotnego wpływu zasady postępowania administracyjnego, w tym także ogólna zasada prawa do zabudowy wyrażona w art. 4 P.b. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału z dnia [...] grudnia 2022 r. (k. [...] akt sądowych).