II GW 98/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 sierpnia 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Burmistrzem G. w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2023 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, działając na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) i art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Goleniowa i wskazanie Burmistrza Goleniowa jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Zarządu P. Centrum Zdrowia Sp. z o.o. z siedzibą w P. z dnia z dnia [...] lipca 2022 r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej dla Z. K. (świadczeniobiorca). W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu [...] lipca 2022 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Goleniowie wpłynął wniosek Zarządu P. Centrum Zdrowia Sp. z o.o. z siedzibą w P. z dnia [...] lipca 2022 r. o wydanie decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla świadczeniobiorcy, zamieszkałego w G. ul. L. [...], który był hospitalizowany Szpitalu PCZ w dniu [...] lipca 2022 r. w trybie nagłym. Organ przekazał wniosek do Ośrodka Pomocy Społecznej (OPS) [...] m.st. Warszawy podnosząc, że miejscem zamieszkania ww. jest W., ul. G. [...]. Pismem z [...] sierpnia 2022 r. OPS [...] m.st. Warszawy wezwał świadczeniobiorcę do ustalenia terminu wywiadu środowiskowego, jednak ten skontaktował się z pracownikiem socjalnym i oświadczył w rozmowie telefonicznej, że sam pokryje koszty leczenia. Następnie w dniu [...] września 2022 r. świadczeniobiorca stawił się osobiście w OPS [...] m.st. Warszawy i ponownie oświadczył, że rachunek za usługi medyczne pokryje we własnym zakresie. Z uzyskanych przez organ informacji wynika, że świadczeniobiorca był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w G., natomiast kierowanej pod jego adres wskazany w piśmie OPS w G. korespondencji nigdy nie odebrał, co świadczy o tym, że pod wskazanym adresem nie mieszka. Kolejna weryfikacja świadczeniobiorcy w rejestrze beneficjentów wykazała, że świadczeniobiorca mieszka w G. przy ul. K. [...]. Z korespondencji prowadzonej ze szpitalem wynikało, że ww. skontaktował się ze świadczeniodawcą i poprosił Szpital o wystawienie na niego faktury i przesłanie jej na adres ul. L. [...] w G., jednak przedmiotowa korespondencja wróciła do nadawcy. W aktach sprawy znajdują się adnotacje z rozmów przeprowadzonych przez pracownika OPS w G. z matką świadczeniobiorcy, która oświadczała, że syn mieszka w Warszawie, ale nie wie pod jakim adresem. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że nie da się ustalić miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Zatem organ właściwy miejscowo w sprawie potwierdzenia jego prawa do świadczeń zdrowotnych należało ustalić według reguł przewidzianych w art. 21 § 2 k.p.a. Organem właściwym będzie więc organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania w sprawie - w tym wypadku organ właściwy miejscowo dla P. Centrum Zdrowia Sp. z o.o. - czyli Burmistrz Goleniowa. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Goleniowa wniósł o jego oddaleniu, ewentualnie o wskazanie Prezydenta Warszawy jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku P. Centrum Zdrowia Sp. z o.o. z siedzibą w P. Organ wyjaśnił, że w tej sprawie do ustalenia właściwości miejscowej ma zastosowanie art. 21 § 1 pkt 3 i § 2 k.p.a. Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem wnioskodawcy, że na podstawie tych przepisów właściwy miejscowo do prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie jest Burmistrz Goleniowa. W ocenie Burmistrza organem właściwym w sprawie powinien być Burmistrz P. (miasto w województwie łódzkim), albo Prezydent Warszawy, zgodnie z ostatnim miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek w niniejszej sprawie podlegał oddaleniu jako przedwczesny. Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Przedmiotem sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego jest rozbieżność stanowisk co najmniej dwóch organów administracji publicznej w przedmiocie wykładni i stosowania regulacji wyznaczającej właściwość tych organów na tle tożsamej, konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej, która stała się przedmiotem postępowania. Rozstrzygnięcie co do istoty tego rodzaju sporu administracyjnoprawnego polega na wskazaniu adresata kompetencji do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o charakterze kompetencyjnym nie może natomiast zmierzać do wyjaśnienia wątpliwości lub niepewności organów co do sposobu działania w sprawie na tle niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych lub rekonstruowanej jednakowo regulacji kompetencyjnej. Powstające między organami różnice poglądów co do sposobu stosowania danej regulacji kompetencyjnej, niebędące konsekwencją rozbieżności w wykładni tej regulacji, mogą świadczyć o określonych brakach w zakresie ustalenia podstawy faktycznej lub prawnej załatwienia sprawy albo o niepodjęciu koniecznych czynności procesowych zmierzających do określenia przedmiotu postępowania. Powstanie sporu o właściwość lub kompetencyjnego musi być zatem poprzedzone precyzyjnym, wnikliwym i szczegółowym ustaleniem stanu prawnego i faktycznego sprawy. Brak tego rodzaju ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu musi zostać oceniony jako przedwczesny, co stanowi podstawę do jego oddalenia (zob. np. postanowienie NSA z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt I OW 292/17). Warunkiem rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego przez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy jest ponadto stwierdzenie, że rozbieżności interpretacyjne organów na tle regulacji kompetencyjnej mają charakter realny (a nie pozorny), aktualny (a nie potencjalny) i konkretny (a nie abstrakcyjny). Pozostające w niniejszej sprawie w negatywnym sporze o właściwość organy nie wykazały, że mają na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wątpliwości interpretacyjne co do treści lub sposobu zastosowania regulacji kompetencyjnej wynikającej z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (u.ś.o.z.). Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że rozbieżność stanowisk organów jest konsekwencją niedokonania pełnych i wyczerpujących ustaleń faktycznych na tle zasadniczej przesłanki determinującej określenie organu właściwego do załatwienia sprawy, której dotyczy spór o właściwość. Jeżeli bowiem zgodnie z art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. sprawa o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, należy do zakresu kompetencji organu wykonawczego gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, to niewątpliwie warunkiem prawidłowego określenia podmiotu kompetencji do załatwienia tego rodzaju sprawy jest uprzednie podjęcie wszelkich koniecznych czynności dowodowych i wyjaśniających, które zmierzają do definitywnego ustalenia aktualnego na moment wszczęcia postępowania miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z., albo ostatniego miejsca zamieszkania, jeżeli aktualnego miejsca zamieszkania nie można ustalić. W tym miejscu należy jedynie przypomnieć, że – stosownie do poglądu przyjmowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. wprowadza regulację szczególną względem art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., co skutkuje modyfikacją treściową zakresu zastosowania tego ostatniego przepisu (por. np. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; postanowienie NSA z dnia 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GW 13/20; postanowienie NSA z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II GW 86/21; postanowienie NSA z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II GW 8/22; postanowienie NSA z dnia15 września 2022 r. , sygn. akt II GW 35/22). Jeżeli zatem nie można ustalić aktualnego miejsca zamieszkania na tle sprawy z art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., organy mają obowiązek podjęcia wszelkich możliwych czynności procesowych w celu ustalenia ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy, natomiast jeżeli czynności te nie doprowadzą do pozytywnych ustaleń, możliwe staje się sięgnięcie do wskazanego w art. 21 § 2 k.p.a. kryterium subsydiarnego ustalenia właściwości miejscowej, to jest kryterium miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania (miejsce udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z.). W przedmiotowej sprawie organy pozostające w sporze nie dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych na tle przesłanki miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. Ustalenia organów w tym zakresie są rozbieżne, niespójne i niepełne, co oznacza, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość jest przedwczesny. Nie usunięto podstawowych wątpliwości co do wzajemnej relacji, wiarygodności i mocy dowodowej środków, z których wynika równoległość miejsc zamieszkania świadczeniobiorcy w tym samym przedziale czasowym (miejsca zamieszkania w Goleniowie oraz w Warszawie). Przedstawione przez organy dane dotyczące objęcia świadczeniobiorcy ubezpieczeniem społecznym lub świadczeniami socjalnymi albo ewidencją osób bezrobotnych lub poszukujących pracy nie są zatem wystarczające do poczynienia pełnych i wiarygodnych ustaleń faktycznych w koniecznym zakresie. Nie ustalono przede wszystkim istotnych danych w zakresie ostatniego miejsca zameldowania świadczeniobiorcy lub innych istotnych danych ewidencyjnych, w tym w zakresie odpowiednich informacji podatkowych dotyczących miejsca zamieszkania (ewidencja podatników lub płatników). Niezależnie od powyższych uwag należy przypomnieć, że jakkolwiek sam fakt formalnego zameldowania na pobyt stały lub czasowy nie stanowi wyłącznego dowodu na okoliczność miejsca zamieszkania danej osoby fizycznej (por. postanowienie NSA z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II GW 59/21; postanowienie NSA z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17), to jednak fakt ten stwarza wzruszalne domniemanie istnienia tego rodzaju okoliczności (por. art. 25 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności), które w braku wiarygodnych przeciwdowodów jest wiążące dla organów orzekających w sprawie o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Mając na względzie powyższe argumenty, wobec stwierdzenia niespełnienia przesłanki prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie koniecznym do merytorycznego rozstrzygnięcia sporu o właściwość, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 i art. 166 oraz w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., oddalił wniosek.