II SA/Ke 146/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2022 r. [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. UZASADNIENIE Wojewoda Świętokrzyski decyzją z 7 grudnia 2022 r., [...], po rozpatrzeniu odwołania P. T. od decyzji Starosty Starachowickiego z 10 października 2022 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym nr 11C, usytuowanym na działce ewid. nr [...], położonej przy ul. [...] w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że 22 września 2022 r. w Starostwie Powiatowym w Starachowicach, P. T. złożył zgłoszenie opisanej wyżej inwestycji. W związku ze stwierdzonymi brakami zgłoszenia Starosta Starachowicki postanowieniem z 5 października 2021 r., nałożył na inwestora obowiązek jego uzupełnienia o projekt sporządzony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2022. 1679) oraz o prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością - działką ewid. nr [...], na cele budowlane tj. opatrzone datą podpisu oświadczenia. Jednocześnie organ poinformował, że nadal toczy się postępowanie administracyjne w sprawie zgłoszenia z 11 marca 2021 r., które dotyczy tej samej inwestycji. Z dokumentów załączonych do zgłoszenia nie wynika, aby inwestor posiadał zgodę współwłaścicieli działki ewid. nr [...] na wykonanie zgłoszonych robót. W odpowiedzi strona, w dniu 10 października 2022 r. złożyła pisemną odpowiedź, przy której przedłożyła oświadczenie z 10 października 2022 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W piśmie inwestor oświadczył, że wszystko jest zgodne z prawem - posiada analizę prawną i dokumenty potwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością w tej sprawie, lecz wskazanych dokumentów nie przedstawił. Wnioskujący poinformował także, że nie toczy się żadne postępowanie administracyjne dotyczące tej samej inwestycji. Decyzją z 10 października 2022 r. Starosta Starachowicki, na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie administracyjne. Decyzja ta została doręczona inwestorowi 15 października 2022 r., a 28 października 2022 r. wniósł on od niej odwołanie. Dalej Wojewoda zauważył, że sprawa zgłoszenia instalacji gazowej w budynku nr 11C na działce nr [...] w S. była przedmiotem postępowań organów obu instancji w 2021 r. P. T. 11 marca 2021 r. zgłosił zamiar budowy wewnętrznej instalacji gazowej w lokalach mieszkalnych nr [...] w budynku mieszkalnym nr 11C, na działce ewid. nr [...]. Starosta Starachowicki decyzją z 23 kwietnia 2021 r. wniósł sprzeciw, uzasadniając, że nie zostało wykazane prawo do dysponowania działką ewid. nr [...], na której budynek mieszkalny nr 11C jest usytuowany. Wojewoda Świętokrzyski decyzją z 30 sierpnia 2021 r. utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. P. T. zaskarżył decyzję Wojewody Świętokrzyskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który wyrokiem z 2 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Ke [...] oddalił skargę (wyrok ten nie jest prawomocny – została wniesiona od niego skarga kasacyjna). W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że organy prawidłowo złożyły sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych z 11 marca 2021 r., skoro skarżący nie okazał się dokumentem wskazującym na to, że dysponuje zgodą wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie instalacji gazowej wewnątrz budynku posadowionego na nieruchomości nr 11C. Organ II instancji zwrócił uwagę, że w czasie przysługującym do odwołania się od decyzji Starosty Starachowickiego z 23 kwietnia 2021 r. w sprawie zgłoszenia z 11 marca 2021 r., przed złożeniem odwołania z 10 maja 2021 r., P. T. złożył kolejne 4 zgłoszenia, których przedmiotem była wewnętrzna instalacja gazowa w budynku nr 11C na działce nr ewid. [...]. Organ I instancji ocenił, że 4 nowe zgłoszenia dotyczą inwestycji zgłoszonej 11 marca 2021 r. i umorzył postępowania decyzjami z: 24 maja 2021 r., 25 maja 2021 r., 26 maja 2021 r., i 28 maja 2021 r. Rozstrzygnięcia te zostały utrzymane w mocy przez organ odwoławczy decyzjami z 23 lipca 2021 r., które nie zostały zaskarżone do WSA w Kielcach. Kolejnym zgłoszeniem w identycznej sprawie jest zgłoszenie złożone 22 września 2022 r., które było przedmiotem postępowania administracyjnego Starosty Starachowickiego zakończonego decyzją z 10 października 2022 r., kontrolowaną w niniejszym postępowaniu odwoławczym. Wojewoda zgodził się z zarzutem odwołującego, że w niniejszej sprawie nie występuje przesłanka bezprzedmiotowości. Ocenił, że Starosta w decyzji z 10 października 2022 r. nieprawidłowo wskazał, że postępowanie w sprawie zgłoszenia z 11 marca 2021 r. nadal jest w toku i w konsekwencji niezasadnie uznał postępowanie w sprawie zgłoszenia z 22 września 2022 r., dotyczące tej samej inwestycji, jako bezprzedmiotowe i je umorzył. Jednak, zdaniem organu II instancji, wobec stwierdzonych nieprawidłowości w przedmiotowym zgłoszeniu Starosta Starachowicki zasadnie nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia braków w określonym terminie w drodze postanowienia z 5 października 2022 r. Organ odwoławczy stwierdził, że w aktach Starosty Starachowickiego w sprawie zgłoszenia z 11 marca 2021 r. zamieszczono wydruk informacji o działce nr [...] obręb 05 S. z 22 marca 2021 r. Do akt organu I instancji załączono też kopię decyzji Starosty Starachowickiego z 21 lipca 2020 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w S. obr. 05. działki nr [...], poprzez zezwolenie Polskiej Spółce Gazownictwa Sp. z o.o. na realizację inwestycji polegającej na przeprowadzeniu przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego. Z decyzji tej wynika, że stan prawny tej nieruchomości jest nieuregulowany wobec nieprzeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłych właścicielach. Z dokumentów złożonych przez inwestora przy zgłoszeniu z 11 marca 2021 r. nie wynikało, aby P. T. posiadał zgodę współwłaścicieli nieruchomości gruntowej - działki nr [...], na wykonanie przedmiotowych robót. Wówczas Starosta Starachowicki nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia między innymi o prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. P. T. dosłał oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikającym z tytułu własności, wskazując budynek nr 11C, nr ewide[...], na działce nr ewid. [...], obręb 05 S.. Dosłał też pismo, w którym oświadczył, że jest jedynym właścicielem całego budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w S. (nr ewidencyjny budynku [...]). Organy obu instancji oceniły wtedy, że pomimo uzupełnienia zgłoszenia inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i uznały, że należało orzec o sprzeciwie wobec zgłoszonej inwestycji. Organ odwoławczy dalej podał, że przedmiotowa inwestycja (wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej) stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością (wyrok WSA w Rzeszowie z 13 lutego 2019 r., II SA/Rz 1312/18) i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli, a brak takiej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyrok NSA z 29 sierpnia 2019 r., II OSK 2182/16, wyrok WSA w Poznaniu 14 marca 2018 r.). Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy braku zgody współwłaścicieli prawo to można uzyskać na drodze postępowania sądowego. Wojewoda podkreślił, że inwestor pomimo obowiązku wyjaśnienia kwestii własności nieruchomości, nie okazał się dokumentem wskazującym na to, że dysponuje zgodą wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie instalacji gazowej wewnątrz budynku nr 11C. W tym stanie rzeczy należało stosownie do treści art. 138 § 1 ust. 2 kpa uchylić decyzję Starosty Starachowickiego z 10 października 2022 r. i orzec o sprzeciwie wobec zgłoszenia z 22 września 2022 r. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzji, P. T. domagał się uwzględnienie skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej sprzeciwu wobec zgłoszenia z 22 września 2022 r. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że w orzecznictwie utrwalone zostało stanowisko, że w przypadku odwołania od decyzji o bezprzedmiotowości postępowania, organy nie są uprawnione do badania sprawy w zakresie zgłoszenia, lecz wyłącznie w zakresie bezprzedmiotowości postępowania. Dlatego nie podnosił w odwołaniu kwestii dotyczącej zgłoszeń, a sprzeciw wniesiony przez Wojewodę Świętokrzyskiego jest niezgodny z prawem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. 2023.259 ze zm.), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jednym z nich jest przewidziane w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Instytucja stwierdzenia nieważności służy usunięciu z obrotu prawnego ostatecznych i nieostatecznych decyzji oraz postanowień dotkniętych najpoważniejszymi wadami, dotyczącymi przede wszystkimi naruszenia prawa materialnego. Decyzja dotknięta taką wadą nie może być konwalidowana, a wymogi pewności obrotu prawnego nakazują stwierdzenie jej wadliwości z mocą wsteczną od chwili ich wydania. Stwierdzenie przez sąd administracyjny zaistnienia którejkolwiek z przesłanek z art. 156 k.p.a., skutkować musi stwierdzeniem nieważności decyzji (postanowienia) przez sąd administracyjny, stosownie do regulacji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., bez względu na inne okoliczności sprawy. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) wymienione są enumeratywnie w art. 156 k.p.a. Jedną z nich jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy rozstrzygnięcie organu jest w sposób oczywisty sprzeczne z przepisami prawa, zaprzecza ich istocie i sensowi. Oczywistość naruszenia prawa wyklucza uznanie za rażące naruszenie takiego przepisu, którego treść pozwala na rozbieżne interpretacje zarówno co do wykładni, jak i zastosowania. Odmienność "zwykłego" i rażącego naruszenia prawa wyraża się w odmiennych skutkach procesowych. O ile zwykłe naruszenie prawa skutkuje uchyleniem decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) p.p.s.a., o tyle rażące naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy z wszystkimi tego konsekwencjami. Postawienie zatem zarzutu rażącego naruszenia prawa wymaga uzasadnienia, dlaczego naruszenie ma charakter rażący. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja organu II instancji uchylająca decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym i wnosząca sprzeciw wobec złożonego w tej sprawie zgłoszenia z dnia 22 września 2022 r. Powodem umorzenia postępowania przez organ I instancji, tj. Starostę Starachowickiego, było uznanie tego postępowania za bezprzedmiotowe ze względu na stwierdzenie, że identyczne zgłoszenie dotyczące tej samej inwestycji złożone przez tego samego inwestora w dniu 11 marca 2021 r. jest ciągle procedowane, ponieważ inwestor złożył skargę do WSA w Kielcach na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego utrzymującą w mocy decyzję Starosty Starachowickiego z 23 kwietnia 2021 r. wnoszącą sprzeciw od tamtego zgłoszenia. Natomiast przyczyną uchylenia przez Wojewodę decyzji Starosty Starachowickiego z 10 października 2022 r. było uznanie za wadliwe stwierdzenia przez organ I instancji, że postępowanie w sprawie zgłoszenia z 11 marca 2021 r., nadal jest w toku, skoro postępowanie administracyjne dotyczące tego zgłoszenia zakończyło się ostateczną decyzją utrzymującą w mocy wniesiony sprzeciw, a toczące się przed WSA w Kielcach postępowanie sądowoadministracyjne zainicjowane skargą inwestora na wspomnianą decyzję Wojewody utrzymującą w mocy poprzednio wniesiony sprzeciw, nie oznacza, że postępowanie w sprawie zgłoszenia z 11 marca 2021 r. nadal jest w toku, skoro się ostatecznie zakończyło. Uchylając z takiego powodu decyzję pierwszoinstancyjną umarzającą postępowanie w sprawie zgłoszenia z 22 września 2022 r., Wojewoda Świętokrzyski uznał równocześnie, że wskazane w sprawie, w tym również w toku poprzedniego postępowania dotyczącego takiego samego zgłoszenia z 11 marca 2022 r., braki obecnego zgłoszenia z 22 września 2022 r., mimo wyznaczenia inwestorowi przez organ I instancji, postanowieniem z 5 października 2022 r., w trybie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego terminu do ich uzupełnienia, nie zostały uzupełnione, przez co w dalszym ciągu istnieją i uzasadniają wniesienie sprzeciwu. Dlatego taki sprzeciw organ odwoławczy wniósł zaskarżoną decyzją, powołując, jako jego podstawę art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego. Ocena takiego rozstrzygnięcia wymaga przytoczenia tego przepisu, a także art. 30 ust. 5d i ust. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z nimi w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu , o którym mowa w ust. 5. Według natomiast art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Utrwalone i niekwestionowane orzecznictwo sądów administracyjnych i także poglądy doktryny nie pozostawiają wątpliwości, że termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego ma charakter terminu prawa materialnego, przez co nie może być przedłużany ani skracany. W szczególności wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji. Organ odwoławczy nie może zastosować art. 138 § 2 k.p.a. t.j. uchylić decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu, organ nie może też, po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu, uchylić decyzji organu I instancji i orzec w sprawie co do istoty, skoro kompetencja organów do wniesienia sprzeciwu wygasła. Uchylenie decyzji i orzeczenie o wniesieniu sprzeciwu przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, stanowi naruszenie prawa materialnego. Po tym terminie organ odwoławczy nie może wydać decyzji reformatoryjnej (a tym bardziej decyzji kasacyjnej), gdyż jest pozbawiony kompetencji do wniesienia sprzeciwu (por. wyroki NSA: z 6 marca 2009 r., II OSK 307/08, z 21 maja 2009 r., II OSK 724/08, z 14 marca 2012 r., II OSK 2471/10, z 13 lutego 2013 r., II OSK 1926/11, z 15 kwietnia 2013 r., II OSK 2358/11, z 20 października 2015 r., II OSK 957/15, z 11 lipca 2017 r., II OSK 2074/16, z 28 sierpnia 2018 r, II OSK 2199/16 i z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 415/19 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to jeden z przypadków, gdy organ odwoławczy jest ograniczony w możliwościach podejmowania rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. (por. A. Gliniecki, [w:] A. Despot- Mładanowicz, A. Gliniecki, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, s.403). Po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu organ odwoławczy może jedynie utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.). Zignorowanie przez organ odwoławczy takiej wykładni i jednoznacznego brzmienia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, oraz wniesienie w dniu 7 grudnia 2022 r. sprzeciwu do zgłoszenia z 22 września 2022 r. w sytuacji, gdy od momentu bezskutecznego upływu wyznaczonego w postanowieniu z 5 października 2022 r. terminu do uzupełnienia zgłoszenia (co przedłużyło ten termin do dnia 16 listopada 2022 r. – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2022 r., II OSK 1125/21), ustawowy, 21-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu już dawno upłynął – świadczy o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. To natomiast, w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie tych przepisów. Konsekwencją stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji organu II instancji jest konieczność ponownego rozpatrzenia odwołania strony od decyzji Starosty Starachowickiego z 10 października 2022 r. Przy jego rozpoznawaniu organ II instancji będzie pamiętał o przedstawionej powyżej wykładni art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Odnosząc się do motywów uchylenia przez Wojewodę Świętokrzyskiego decyzji organu I instancji, tj. uznania, że sprawa zgłoszenia nie jest bezprzedmiotowa ponieważ nie toczy się już postępowanie administracyjne w przedmiocie pierwszego zgłoszenia tej samej inwestycji, na tej samej nieruchomości, dokonanego przez tego samego inwestora, ubocznie należy zauważyć, że Wojewoda Świętokrzyski nie dostrzegł, że ciągle w obrocie prawnym pozostaje jego ostateczna decyzja z 27 sierpnia 2021 r. utrzymująca w mocy sprzeciw Starosty Starachowickiego z 23 kwietnia 2021 r. wobec zgłoszenia z 11 marca 2021 r. Jeżeli więc to zgłoszenie i zgłoszenie z 22 września 2022 r. rzeczywiście dotyczą takiej samej inwestycji (czego organy jednak nie skontrolowały, gdyż do tego konieczne byłoby porównanie nie tylko samych tych zgłoszeń, ale również dołączonej do nich dokumentacji, w tym obu projektów architektoniczno-budowlanych), to umorzenie postępowania przez organ I instancji może okazać się uzasadnione tym, że sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. W takiej sytuacji bowiem nie jest dopuszczalne ponowne wydawanie decyzji w tej samej sprawie, gdyż decyzja taka obarczona byłaby wadą nieważnościową, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.