I GSK 145/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 70/20 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w N. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 27 września 2019 r. nr ONW/233/2019 w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. Sp. z o.o. w N. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: sądem I instancji lub WSA) wyrokiem z 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 70/20, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), oddalił skargę C. Sp. z o.o. z siedzibą w N.(dalej zwanej: skarżącą) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej zwanego: ARiMR lub organem II instancji) z 27 września 2019 r. nr ONW/233/2019 w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi i innymi szczególnymi ograniczeniami. Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną na wskazanych w treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. przepisów: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie (odmowę jego zastosowania), wskutek niedostrzeżenia przez sąd I instancji, że organ naruszył następujące przepisy postępowania: a) § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 364 ze zm., dalej: rozporządzenie ONW) przez niewłaściwe zastosowanie (odmowę zastosowania) polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz uchybieniu zasadzie praworządności przejawiającym się bezprawnym i niecelowym zgromadzeniu materiału dowodowego dotyczącego formalnych aspektów funkcjonowania skarżącej, jako osoby prawnej, i nadaniu znaczenia prawnego w prowadzonej sprawie administracyjnej okolicznościom irrelewantnym ze względu na normę wywodzoną z art. 4 ust. 1 lit. a), b) i c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, co skutkowało błędną oceną, że skarżąca w 2017 r. nie prowadziła działalności rolniczej i nie przysługują jej płatności objęte wnioskiem; b) art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 217 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie (odmowę zastosowania) polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i wskutek tego błędne przyjęcie, że powiązania pomiędzy skarżącą i jej wspólnikiem A. S., odbierają gospodarstwu rolnemu skarżącej samodzielność gospodarczą, co spowodowało odmowę przyznania skarżącej wnioskowanych płatności; c) § 2 rozporządzenia ONW w zw. z art. 4 ust. 1 lit. a), b) i c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. – przez niewłaściwe zastosowanie (odmowę zastosowania) polegające na błędnym przyjęciu, że skarżąca nie spełniła warunków do przyznania wnioskowanych płatności, co spowodowało odmowę przyznania skarżącej wnioskowanych płatności; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a przez jego niewłaściwe zastosowanie i niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności podstawy prawnej powiązania prawa do płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi i innym szczególnymi ograniczeniami z wykazaniem wywiązywania się przez wnioskodawcę z obciążających osobę prawną obowiązków podatkowych, z zakresu rachunkowości, gospodarki majątkowej itp.; 3) art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, co z kolei było wynikiem błędnego przyjęcia, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa w sytuacji, gdy jest dokładnie odwrotnie, albowiem mamy do czynienia z istotnym naruszeniem przepisów prawa, a w konsekwencji zasadne jest stanowisko, że sąd I instancji winien był skargę uwzględnić; II. Naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt I p.p.s.a.), tj. przepisu: 1) § 2 rozporządzenia ONW – przez niewłaściwe zastosowanie (odmowę zastosowania) polegające na odmowie uznania, że skarżąca spełniła określone w tym przepisie warunki do przyznania wnioskowanych płatności; 2) art. 4 ust. 1 lit. a), b) i c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rolnik mający formę prawną spółki z ograniczoną odpowiedzialnością dla wykazania prawa do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego "swoją aktywność musi odzwierciedlać w prowadzonej dokumentacji księgowej" i posiadać "zaplecze finansowo-rzeczowo-organizacyjne", zaś jego działki nie mogą być "rozrzucone", a siedziba stada znajdować się "w znacznej odległości od tych gruntów", skutkującą oddaleniem skargi, mimo, że ziściły się okoliczności uzasadniające przyznanie skarżącej płatności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Wskazując na powyższe, stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 3, a także art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go decyzji administracyjnych, zasądzenie od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, a także rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Analizując zarzuty kasacyjne, wypada zauważyć, że zarówno w zarzutach procesowych, jak i zarzutach naruszenia prawa materialnego zawarta jest wspólna główna myśl, stanowiąca istotę skargi kasacyjnej, a sprowadzająca się do twierdzenia dokonania błędnej oceny przez organy, zaakceptowanej przez sąd I instancji, że skarżąca kasacyjnie spółka nie prowadziła działalności rolniczej i nie przysługują jej płatności objęte wnioskiem. W ocenie NSA, w okolicznościach faktycznych sprawy, z tym twierdzeniem zgodzić się nie można. Przekonują do tego następujące fakty. We wniosku o płatność spółka zadeklarowała, że prowadzi działalność rolniczą na powierzchni 75,16 ha. Niewątpliwie na takiej powierzchni niezbędne jest prowadzenia działań agrotechnicznych maszynami rolniczymi zasilanymi olejem napędowym. Tymczasem spółka, pomimo wezwania, nie przedstawiła faktur dotyczących zakupu paliwa na rok 2017, czyli rok, na który ubiegała się o płatności. Jedyna załączona faktura zakupu 30 litrów paliwa została wystawiona w 2018 r. Z wyjaśnień prezesa zarządu spółki wynika, że płody rolne uzyskane z koszenia działek rolnych spółka wykorzystywała do opasania jałowizny (5 sztuk jałówek) oraz do ściółki. W tym kontekście należy zauważyć, że spółka zarejestrowała siedzibę stada 5 maja 2017 r. w miejscowości S. Natomiast siedzibę spółki zarejestrowano w N., a zatem w miejscowości oddalonej od siedziby stada o 30 km. Zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności łąki położone są natomiast w gminie M., a więc również w oddaleniu o kilkanaście kilometrów od siedziby stada i parku maszynowego, które – jak potwierdziła D. B. (matka M. B.) znajdują się w S. Uwzględniając tę odległość łąk od stada jałówek, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że także i w takim przypadku spółka musiałaby zużywać znaczne ilości paliwa potrzebne do przejazdów ciągnikiem na tej trasie. Wydatki spółki na ten cel nie mają jednak potwierdzenia w zgormadzonym materiale dowodowym, co potwierdza prawidłowość wywodu organów administracji i sądu I instancji, że w rzeczywistości spółka nie prowadziła działalności rolniczej na zadeklarowanych działkach. Mając na względzie treść oświadczenia prezesa zarządu spółki z 17 kwietnia 2018 r., że plony z łąk położonych na zadeklarowanej powierzchni przewożone były do opasania jałowizny oraz do ściółki, Kierownik BP ARiMR trafnie skonstatował, że w sprawozdaniu finansowym za rok 2017 powinny zostać wykazane koszty zakupu paliwa do ciągnika rolniczego, która to pozycja powinna być znacząca przy prowadzeniu działalności na tak dużej powierzchni. Niesporne jest przy tym, że w sprawozdaniu za rok 2017 nie wypełniono rubryki "koszty", podobnie jak miało to miejsce w sprawozdaniu za rok poprzedni. Nie zostały również przedłożone faktury na zakup części do maszyn ani nie wykazano kosztów zakupu i sprzedaży zwierząt w 2017 r. W tym miejscu wypada zauważyć, że traktor został zakupiony 15 lipca 2016 r., natomiast na spółkę został przerejestrowany dopiero 8 lutego 2019 r. Zatem spółka nie posiadała maszyn umożliwiających przeprowadzenie zabiegów utrzymujących kulturę rolną gospodarstwa celem otrzymania wsparcia w ramach płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). W tych okolicznościach, w ocenie NSA, organy, a za nimi WSA, zasadnie wskazały na brak złożenia w terminie sprawozdań finansowych, a także brak złożenia zeznania podatkowego za rok 2017 CIT-8. Istotnym faktem jest także brak zadeklarowania podatku rolnego oraz jego zapłaty. Stwierdzenie braku takich dokumentów rachunkowo-podatkowych ma w sprawie to znaczenie, że przekonuje o prawidłowości stanowiska organów o tym, że skarżąca spółka nie prowadziła działalności rolniczej. Brak jest bowiem w dokumentach potwierdzenia dokonywania czynności faktycznych oraz realizowania zobowiązań prawnopodatkowych przez podmiot, który taką działalność faktycznie prowadzi, tj. na przykład potwierdzenia poniesienia kosztów zakupu paliwa niezbędnego do prowadzenia działalności rolniczej, czy też potwierdzenia zapłaty podatku rolnego od użytkowanych rolniczo gruntów. Doświadczenie życiowe przekonuje bowiem, że jeśli jakiś podmiot prowadzi działalność rolniczą, to musi ponosić koszty związane z tą działalnością oraz obciążenia publicznoprawne. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że spółka w 2017 r. nie ponosiła żadnych kosztów związanych ze swoją działalnością. Nie osiągnęła też żadnych udokumentowanych dochodów, np. ze sprzedaży płodów rolnych, czy też świadczenia usług za pomocą zakupionych maszyn. Należy także zauważyć, że ani w momencie utworzenia spółki, ani na późniejszym etapie, nie została ona wyposażona przez wspólników w środki, które umożliwiałyby jej realne funkcjonowanie. Zasadnie w tych okolicznościach sąd I instancji uznał, że gospodarstwo rolne skarżącej spółki tylko formalnie tworzyło samodzielne gospodarstwo, w rzeczywistości jednak było to wyodrębnienie wyłącznie formalnoprawne, niestanowiące o jego samodzielności czy niezależności. Cześć działek zgłoszonych w 2017 r. w latach poprzednich zgłaszał A.S. Zasadnie organ odwoławczy uznał, że doszło do sztucznego podziału jednego gospodarstwa rolnego posiadanego przez A. S., a zasadniczym celem było pobieranie wnioskowanych płatności. W świetle powyższego, organy zasadnie uznały, co trafnie też zaakceptował WSA, że skarżąca kasacyjnie spółka nie prowadziła działalności rolniczej, a więc nie była rolnikiem i nie mogła z tego powodu uzyskać wnioskowanych płatności. W konsekwencji zarzuty postawione w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione. Niezasadny też okazał się zarzut procesowy dotyczący błędnego przyjęcia, że powiązania pomiędzy skarżącą kasacyjnie spółką a jej wspólnikiem A. S. odbierają gospodarstwu spółki samodzielność gospodarczą. Zarzut ten wiąże się bowiem z poglądem zaprezentowanym przez organy, że w sprawie doszło do powstania sztucznych warunków, w zakresie którego WSA się nie wypowiedział, uznając za wystarczającą argumentację twierdzenie, że skarżąca kasacyjnie nie prowadziła działalności rolniczej i nie była rolnikiem. Ponadto, w kwestii samodzielności gospodarczej, podniesionej przez spółkę w zarzucie kasacyjnym, stwierdzić należy, że w okolicznościach sprawy, jak to już wcześniej wywiedziono ,spółka nie prowadziła działalności rolniczej i nie była rolnikiem, zatem trudno mówić w takiej sytuacji o samodzielności gospodarczej spółki. Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności powołania się przez WSA na niewywiązanie się przez spółkę z obowiązków publicznoprawnych z zakresu podatków i rachunkowości. W ocenie NSA, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd I instancji w pełni odniósł się do zajętego stanowiska, przedstawił stosowną argumentację wspartą adekwatnymi przepisami co do uznania, że skarżąca kasacyjnie spółka nie prowadziła działalności rolniczej i w konsekwencji nie była też rolnikiem. W pełni uprawnione było też odwołanie się przez WSA do ustawy o rachunkowości, ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych i ustawy o podatku rolnym. Przywołanie tych regulacji było potrzebne do wykazania niewywiązywania się przez spółkę z obowiązków ciążących na podmiotach prowadzących działalność rolniczą w formie spółki z o.o. brak realizacji tych obowiązków publicznoprawnych przekonuje bowiem w sposób niewątpliwy, że skarżąca kasacyjnie spółka nie prowadziła działalności rolniczej i nie była rolnikiem. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.a.a., zauważyć trzeba, że jest to przepis wynikowy i dla jego skuteczności w zarzutach kasacyjnych niezbędne jest powiązanie go z innymi przepisami, które zostały naruszone. Brak tego powiązania powoduje natomiast, że zarzut taki, ze względu na jego ułomną konstrukcję, jest nieskuteczny. W zakresie ostatniego z zarzutów dotyczących błędnej wykładni art. 4 ust. 1 lit. a, lit. b i lit. c rozporządzenia nr 1307/2013 zauważyć przede wszystkim trzeba, że zarzut naruszenia błędnej wykładni przepisu dla swej skuteczności wymaga zarówno wykazania, dlaczego wykładnia dokonana przez sąd jest błędna, jak i wskazania, jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu. W okolicznościach sprawy niewątpliwie, w ocenie NSA, sąd I instancji w sposób prawidłowy dokonał wykładni wskazanych przepisów, uwzględnił bowiem pojęcie rolnika, o którym mowa we wskazanym rozporządzeniu (art. 4 ust. 1 lit. a), pojęcie działalności rolniczej (art. 4 ust. 12 lit. c), a także pojęcie gospodarstwa rolnego (art. 4 ust. 1 lit. b). Skonfrontował te pojęcia z ustalonym przez organy (i uzupełnionym w ponownie prowadzonym postępowaniu) stanem faktycznym sprawy, inaczej mówiąc – dokonał subsumcji, w efekcie czego uznał zasadnie, że skarżąca kasacyjnie spółka nie prowadziła działalności rolniczej i w konsekwencji nie była też rolnikiem. Dlatego także i ten zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).