I GSK 319/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w likwidacji w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Kr 6/20 w sprawie ze skarg P. Sp. z o.o. w likwidacji w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 16 października 2019 r. nr SKO.E/4106/5/2019, SKO.E/4106/8/2019 w przedmiocie określenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 4 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 6/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej: "p.p.s.a." oddalił skargę P. [...] Sp. z o. o. w Ł. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 16 października 2019 r. w przedmiocie określenia należnej do zwrotu dotacji przyznanej w latach 2012 i 2013. Od tego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną, zaskarżając wskazane orzeczenie w całości. Środek odwoławczy oparto na obu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnosiły się po pierwsze do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji z powodu naruszenia przez organy "art. 7 kpa., art. 7a kpa, art. 8 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 107 § 3 kpa w zw. Z art. 75 kpa i 79 kpa, art. 76, art. 15 kpa poprzez dokonanie błędnych i niepełnych ustaleń faktycznych, z pominięciem dokumentów urzędowych bez przeciwdowodu oraz naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych i prowadzenia postępowania na podstawie przepisów prawa". Jako drugi zarzut naruszenia prawa procesowego wskazano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji z powodu naruszenia przez organy przepisów art. 90 ust. 3d ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572) w związku z art. 236 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych, art. 5 ust. 7 w związku z art. 90 ust. 3d pkt 2 lit. b ustawy o systemie oświaty, art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty, art. 236 ust. 1, 2, 3, 5, 6 ustawy o finansach publicznych. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczyły błędnej wykładni art. 5 ust. 7 w związku z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty i uznanie, że wydatki organu prowadzącego szkołę na sfinansowanie zadań polegających na zapewnieniu bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, obsługi finansowej, organizacyjnej, prawnej, informatycznej, pocztowej oraz wydatki ponoszone przez ten organ wspólnie na szkoły nie są związane z realizacją zadań szkół w zakresie wychowania, kształcenia i opieki, w tym profilaktyki społecznej i stanowią dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem i przyjęcie, że dotacja nie może być przeznaczona na finansowanie zadań organu prowadzącego szkołę, o których mowa w art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty, art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty polegające na przyjęciu, że przepis ten stanowi, że dotacja może być wydatkowana wyłącznie z rachunku bankowego szkoły, na który wpłynęła, art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty w związku z art. 252 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych polegające na przyjęciu zawężającego zakresu wydatków bieżących szkoły związanych z realizacją zadań w zakresie wychowania, kształcenia i opieki, w tym profilaktyki społecznej oraz poprzez przyjęcie, że ustawodawca dokonał rozróżnienia kilku płaszczyzn działalności szkoły, decydując się na umożliwienie dofinansowania jednej z nich. Skarżący zarzucił także naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 7 i art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, art. 236 ust. 1, 2, 3, 5, 6 ustawy o finansach publicznych poprzez uznanie, że dotacja została pobrana w sposób nadmierny oraz została wykorzystana w sposób niezgodny z przeznaczeniem i podlega zwrotowi oraz zsumowanie kwot pobranych i podlegających zwrotowi bez uwzględnienia kwot uznanych za prawidłowo wydatkowane. Zarzucono także naruszenie art. 153, art. 170 i art. 190 p.p.s.a. poprzez niewykonanie wskazań odnośnie dalszego postępowania sformułowanych w wyroku WSA w Krakowie z 14 czerwca 2016 r., I SA/Kr 280/16 i wyroku NSA z 28 lutego 2019 r., I GSK 1065/18 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne oddalenie wniosków dowodowych skarżącego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wniósł także o dopuszczenie dowodu z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczono do oceny tychże zarzutów. Przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest środkiem sformalizowanym, wymagającym profesjonalnego sporządzenia, czego wyrazem jest przymus adwokacko-radcowski. Prawidłowa konstrukcja zarzutów wymaga przede wszystkim precyzyjnego określenia tej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego, którego zarzut dotyczy. Należy także określić dane aktu prawnego, w którym dany przepis się znajduje w sposób powszechnie przyjęty, to jest wskazać rodzaj aktu prawnego, jego datę, w razie potrzeby autora oraz niezbędne dane publikacyjne, precyzujące zarazem wersję tekstu normatywnego. W skardze kasacyjnej posłużono się powszechnie używanym skrótowcem "kpa" i dlatego możliwe było odkodowanie pełnego tekstu ustawy, której zarzuty środka odwoławczego dotyczą – jako ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 735). Jednakże artykuły 7a, 8, 75, 76, 78 składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych, paragrafów. Przywołanie w tej sytuacji jedynie numerów artykułów nie spełnia wymagania dostatecznej precyzji skargi kasacyjnej i z tego powodu zarzuty te nie poddawały się merytorycznemu rozpoznaniu. Pozostałe zarzuty naruszenia prawa procesowego są nieuzasadnione, dlatego że oparta na nich teza o wadliwym zgromadzeniu i ocenie materiału dowodowego nie jest trafna. Przede wszystkim, podmiot wykorzystujący środki publiczne obowiązany jest do szczególnej staranności w ich wydatkowaniu, dokumentowaniu tego procesu i poddawaniu się koniecznym czynnościom kontrolnym. Do podstawowych obowiązków beneficjenta dotacji należy dokumentowanie wydatków pokrywanych ze środków publicznych i przechowywanie koniecznych do weryfikacji podstaw tychże wydatków w terminie poddawanym kontroli właściwych organów. Wcześniejsze wyzbycie się dowodów poniesienia wydatków stwarza ryzyko niemożności powiązania pobranych środków z uzasadnionymi w świetle przepisów prawa wydatkami. Już z tego powodu nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącego o ograniczeniu do 3 lat terminu przechowywania umów zawartych z nauczycielami. Oczekiwanie od organu, by ten odpowiednio wcześniej wzywał skarżącego do złożenia dokumentów, bądź by poszukiwał stosownych dowodów u osób trzecich. Wbrew twierdzeniu skarżącego, organy w tej sprawie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające z dostateczną starannością, rzetelnie wyjaśniając stan sprawy na podstawie dostępnego, wszechstronnie przeanalizowanego materiału dowodowego. Kwestie te zostały dokładnie opisane w uzasadnieniu decyzji. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji nie przypisał organom naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. ani art. 107 § 3 k.p.a. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. także nie została naruszona. Organ odwoławczy po raz drugi rozpoznał sprawę w jej całokształcie. Od razu dodać należy, że podważenie zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji, a ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego sprawy nie może nastąpić za pomocą podniesienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Ewentualnych wad uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można upatrywać w naruszeniu obowiązków spoczywających na organach administracji. Niezasadność z kolei zarzutów naruszenia art. 153, art. 170 i art. 190 p.p.s.a. wynika z tego, że przywołane wyroki sądów administracyjnych wydane w tej sprawie odnosiły się do pierwotnie zapadłej decyzji kasacyjnej, której legalność zakwestionowano wyłącznie na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Wzorzec sądowej kontroli jest bowiem do niego zawężony w sprawie ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, o czym wprost stanowi art. 64e p.p.s.a. Po uchyleniu tej decyzji organ odwoławczy wydał decyzję merytoryczną, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. O naruszeniu przepisów regulujących instytucję związania organów i sądów prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego nie może być zatem mowy. Nieuzasadnione pozostają także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Wbrew twierdzeniu skarżącego, dokonane w 2014 i 2015 r. zmiany normatywne w ustawie o systemie oświaty miały charakter merytoryczny i istotny. Podzielić w tym zakresie należy stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym w latach 2012 – 2013 pokrywane z dotacji wydatki bieżące mogły dotyczyć wyłącznie tych, które były ponoszone przez szkołę na kształcenie, wychowanie i opiekę. Inne koszty działalności oświatowej nie podlegały finansowaniu z dotacji. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, zakładającym że dotacja mogła być wykorzystana na pokrycie kosztów funkcjonowania organu prowadzącego szkołę. Tym samym zarzut wadliwej wykładni art. 5 ust. 7 i art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty pozostaje nieuzasadniony. Nietrafne są także zarzuty naruszenia art. 236 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych. Wbrew twierdzeniu skarżącego, Sąd pierwszej instancji nie wywiódł z tych przepisów ograniczenia katalogu pokrywanych z dotacji wydatków bieżących. Wniosek taki, zresztą zasadny, wyprowadził na podstawie przepisów ustawy o systemie oświaty. Nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia art. 252 ust. 1 – 6 ustawy o finansach publicznych. Niepodważenie ustaleń o niezgodnym z przeznaczeniem i nadmiernym wykorzystaniu dotacji prowadzi do wniosku, że zasadnie organ zastosował przepisy art. 252 pkt 1 i 2 ustawy o finansach publicznych. Kwestie dotyczące wysokości poszczególnych kwot należą do faktów sprawy, a jak już zasygnalizowano – te nie zostały podważone. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.