III OZ 587/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Rady Izby Notarialnej w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 czerwca 2023 r. sygn. akt III SO/Gl 8/23 o wymierzeniu Radzie Izby Notarialnej w [...] grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy postanawia oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 26 czerwca 2023 r. sygn. akt III SO/Gl 8/23, po rozpoznaniu wniosku A.W. o wymierzenie Radzie Izby Notarialnej w [...] grzywny za nieprzekazanie jego skargi z dnia 5 stycznia 2023 r. na dwie uchwały Rady Izby Notarialnej w [...] (z dnia 9 listopada 2022 r. nr 525/XI/2022 oraz z dnia 30 listopada 2022 r. nr 588/XI/2022), wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy, wymierzył Radzie Izby Notarialnej w [...] grzywnę w wysokości 5.000 zł. Z uzasadnienia powyższego postanowienia wynika, że w dniu 5 stycznia 2023 r. A.W. złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach skargę na w/w uchwały Rady Izby Notarialnej w [...]. Pismem z dnia 19 stycznia 2023 r. skarga została przekazana przez Sąd Radzie Izby Notarialnej w [...], w celu wypełnienia przez ten organ obowiązków wynikających z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."). Powyższa korespondencja została doręczona organowi w dniu 24 stycznia 2023 r. Pismem z dnia 19 kwietnia 2023 r. (data stempla pocztowego) A.W. zwrócił się do Sądu z wnioskiem o wymierzenie Radzie Izby Notarialnej w [...] grzywny za nieprzekazanie jego skargi, wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy, w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skarga ta, wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę, została przekazana Sądowi przez organ w dniu 12 maja 2023 r. Rada wskazała, że skoro w tożsamej sprawie dotyczącej P. J. Sąd wystąpił z ponagleniem do organu o zwrot skargi, zaś w niniejszej sprawie takiego wezwania nie było, to w konsekwencji dopiero po wykonaniu telefonu do tutejszego Sądu niezwłocznie przesłano skargę wraz ze stosownymi dokumentami. Podkreśliła, że jej działanie nie było intencjonalne oraz nie miało na celu opóźnienia postępowania sądowego, a jedynie wynikało z błędnej interpretacji wezwania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że wniosek A.W. o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. Stwierdził, że zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W ocenie Sądu, organ bez wątpienia nie zastosował się do obowiązku przekazania skargi, wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Pouczenie Rady o tym obowiązku zostało zawarte w skierowanym do niej wezwaniu z dnia 19 stycznia 2023 r. Tymczasem organ przekazał Sądowi skargę, wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę, z czteromiesięcznym opóźnieniem, które należało uznać za istotne – tak z uwagi na jego rozmiar, jak i z uwagi na fakt, że sprawa ma swój wymiar czasowy, bowiem skarżący kwestionował w skardze wyznaczenie terminu jego wizytacji na dzień 27 czerwca 2023 r. WSA w Gliwicach podkreślił, że nie kwestionuje wyjaśnień organu dotyczących tego, iż opóźnienie w przekazaniu skargi nie miało charakteru intencjonalnego. Zauważył jednak, że miało ono charakter braku należytej staranności w wykonaniu obowiązku wskazanego przez Sąd, jak również odnosiło się do uprawnień skarżącego, który miał prawo oczekiwać, że jego sprawa zostanie rozpoznana bez zbędnej zwłoki. Jednocześnie wskazał, że orzeczona grzywna nie przekracza granicy określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Rady Izby Notarialnej w [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wniosła o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwą, wybiórczą ocenę materiału procesowego – pominięcie brzmienia pisma WSA w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt DK/Gl 4/23 i błędne zinterpretowanie wyjaśnień organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1, § 1a i § 2 zd. pierwsze p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepisy te statuują bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi wykonać w/w obowiązek w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami określonymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jego jakąkolwiek swobodę w tym zakresie. Przy czym przekazanie skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymierzenie w okolicznościach niniejszej sprawy Radzie Izby Notarialnej w [...] grzywny w wysokości 5.000 zł jest prawidłowe. Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 55 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniu Rady, wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest zatem niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Grzywnie tej nadano mieszany – dyscyplinująco-restrykcyjny – charakter, czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi administracyjnemu, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Jakkolwiek w niniejszej sprawie Rada Izby Notarialnej w [...] ostatecznie przekazała określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. dokumenty, to jednak przekazanie to nastąpiło z prawie 3-miesięcznym opóźnieniem. W konsekwencji uznać należy, iż wymierzenie grzywny w tej sprawie ma przede wszystkim charakter restrykcyjny. Stąd też w sytuacji, gdy w/w dokumenty zostały przekazane do Sądu ze znaczącym opóźnieniem, odstąpienie od wymierzenia grzywny niweczyłoby przypisywany tej instytucji charakter. Ustalone w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. i oceny tej nie zmienia argumentacja Rady podniesiona w zażaleniu. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wykazane opóźnienie miało charakter braku należytej staranności w wykonaniu obowiązków przez organ. WSA w Gliwicach pouczył bowiem Radę o treści art. 54 p.p.s.a, a realizacja wynikającego z niego – z mocy prawa – obowiązku nie powinna stanowić problemu dla notariuszy, czyli przedstawicieli zawodu zaufania publicznego, od których można oczekiwać ponadprzeciętnej znajomości i poszanowania prawa. W niniejszej sprawie nie ma również znaczenia podnoszony w zażaleniu fakt, że A.W. nieprawidłowo wniósł skargę bezpośrednio do Sądu pierwszej instancji, zamiast złożyć ją za pośrednictwem organu. Podkreślenia wymaga, że obowiązek wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a. jest niezależny od sposobu wniesienia skargi. Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Jednakże w przepisie art. 53 § 4 p.p.s.a. ustawodawca wprowadził rozwiązanie, zgodnie z którym termin do wniesienia skargi uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego. W takim przypadku sąd ten niezwłocznie przesyła skargę odpowiednio do organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, wydał akt lub podjął inną czynność, będącą przedmiotem skargi. Należy zauważyć, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji przesłał skargę organowi, a ponadto w piśmie z dnia 19 stycznia 2023 r. pouczył go o treści art. 54 p.p.s.a. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w zażaleniu, że "Sąd nie wskazał obowiązku" oraz że "w piśmie nie było żadnego zalecenia do dalszego postępowania organu". Treść obowiązku, któremu uchybił organ, nie wynikała z wezwania Sądu ale – jak już wyżej wskazano – z mocy obowiązującego przepisu prawa, który organ, taki jak Rada Izby Notarialnej, powinien znać i umieć wykonać (por. postanowienie NSA z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt II GZ 347/23). Ponadto podkreślić należy, że wysokość orzeczonej przez Sąd pierwszej instancji grzywny – biorąc pod uwagę wykazane okoliczności sprawy – nie jest zbyt dotkliwa i wynosi 5.000 zł. Przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. przewiduje natomiast grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Według komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2023 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2022 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2022 r. wyniosło 6.346,15 zł – M.P. z 2023 r., poz. 171). Ponadto zauważyć należy, iż wymierzenie grzywny pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie nią służy zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości. Oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny – czego domaga się organ – musi opierać się na przesłankach uzasadniających twierdzenie, iż podmiot, na którym ciążył obowiązek przekazania skargi, obiektywnie nie miał możliwości zrealizować tego obowiązku w ustawowym terminie, czego w niniejszej sprawie nie wykazano. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.