III OSK 1533/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 grudnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Bd 132/23 w sprawie ze skargi B.F. i A.F. na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok w części obejmującej punkty 1, 2, 5 i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2) zasądza od B.F. i A.F. solidarnie na rzecz Wójta Gminy L. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Bd 132/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej "WSA w Bydgoszczy" lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.F. i A.F. (dalej "skarżący") na bezczynność Wójta Gminy Lubiewo (dalej "Wójt" lub "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: 1. stwierdził, że Wójt dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia 9 maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, 2. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wójta do załatwienia wniosku skarżących z dnia 9 maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, 4. oddalił skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądził od Wójta solidarnie na rzecz skarżących kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia 9 maja 2023 r. skarżący zwrócili się do Wójta o udostępnienie informacji publicznej w formie kserokopii dokumentów dotyczących dyspozycji i uruchomienia prac i czynności zmierzających do zbycia nieruchomości rolnych znajdujących się w zasobach gminnych, czyli działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...], w szczególności: wniosku o sprzedaż wskazanych działek, który uruchomił procedurę zmierzającą do ich zbycia; planu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży ze szczególnym wskazaniem na ww. działki rolne; wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży zatwierdzonego przez Radę Gminy Lubiewo; decyzji Rady Gminy Lubiewo w zakresie przystąpienia do sprzedaży wskazanych nieruchomości; decyzji Rady Gminy Lubiewo w zakresie konieczności wystąpienia Gminy Lubiewo do Sądu Rejonowego w Tucholi w kwestii uzyskania służebności drogi koniecznej dla wskazanych działek z uwagi na brak dostępu tychże nieruchomości do drogi publicznej; zlecenia prac geodezyjnych z pełną informacją w kwestii podjętych prac wraz z terminem ich zakończenia; konieczności ustanowienia granic prawnych dla 5-arowej działki ewidencyjnej nr [...] i posadowieniem dla nich trwałych znaków granicznych, co jest równoznaczne z ustanowieniem jej odrębną nieruchomością rolną; faktury za wykonane do chwili obecnej prace geodezyjne. W odpowiedzi na wniosek organ pismem z dnia 19 maja 2023 r. (doręczonym w dniu 22 maja 2023 r.) wezwał skarżących – na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – dalej "u.d.i.p.") – do uiszczenia w terminie 14 dni opłaty w kwocie 14,50 zł tytułem kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej w żądanej formie i zakresie. Ponadto organ wyznaczył nowy termin na rozpatrzenie wniosku na dzień 30 czerwca 2023 r. Skarżący pismem z dnia 6 czerwca 2023 r. złożyli skargę na bezczynność Wójta, wnosząc o zobowiązanie organu do niezwłocznego przekazania informacji publicznej i wymierzenie organowi kary grzywny. Skarżący podnieśli, że reakcja organu po 10 dniach od otrzymania wniosku, a także wyznaczenie nowego terminu do rozpatrzenia sprawy narusza art. 3 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie skarżących organ niezgodnie z przepisami uzależnił udzielenie informacji publicznej od dokonania wpłaty za kserowanie dokumentów. Pismem z dnia 13 czerwca 2023 r. Wójt udzielił skarżącym informacji publicznej – wskazał, że: 1) posiada jedno pismo z chęcią zakupu działek nr [...] i [...], które złożyli skarżący w dniu 2 maja 2023 r., a procedura nie została wszczęta, 2) w załączeniu przesyła kopię planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości Gminy Lubiewo na lata 2023-2025, 3) aktualne wykazy nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży nie obejmują wskazanych działek, 4) Rada Gminy Lubiewo nie podejmowała uchwał w zakresie wyrażenia zgody na sprzedaż działki nr [...] i [...], 5) Rada Gminy Lubiewo nie podejmowała uchwał w zakresie konieczności wystąpienia do Sądu Rejonowego w Tucholi w kwestii uzyskania służebności drogi koniecznej dla wskazanych działek z uwagi na brak dostępu tychże nieruchomości do drogi publicznej, 6) w załączeniu przesyła kopie zleceń prac geodezyjnych dla ww. działek, 7) Urząd Gminy nie posiada dokumentu konieczności ustanowienia granic prawnych, 8) Gmina Lubiewo nie otrzymała faktury za wykonane czynności. Kolejnym pismem z dnia 30 czerwca 2023 r. Wójt zawiadomił skarżących o pozostawieniu skargi na bezczynność bez rozpoznania. W ocenie organu przedmiotowe pismo stanowiło ponaglenie, które należało pozostawić bez rozpoznania jako wniesione przed upływem terminu do załatwienia sprawy. Pismem z dnia 10 lipca 2023 r. skarżący wnieśli o wymierzenie organowi kary grzywny, zobowiązanie organu do niezwłocznego przekazania informacji publicznej zgodnie z wnioskiem oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 3 ust. 2 u.d.i.p. poprzez reakcję organu na wniosek dopiero po 10 dniach od otrzymania wniosku oraz przedłużenie terminu do udzielenia informacji publicznej do dnia 30 czerwca 2023 r. Ponadto wskazali, że pismem z dnia 6 czerwca 2023 r. wystosowali do WSA w Bydgoszczy skargę na bezczynność organu z zachowaniem prawidłowej drogi urzędowej, czyli za pośrednictwem właściwego organu. Skarżący podnieśli także, że pismem z dnia 13 czerwca 2023 r. organ przesłał im rzekomą odpowiedź na ich wniosek, załączając dokumenty, o które nie występowali i które dostępne są w Biuletynie Informacji Publicznej. Wskazali także, że nie przesłano im za to innych dokumentów, o które wnioskowali. W ocenie skarżących istotne jest również, że do odnośnego pisma nie dołączono pełnego i rzetelnego zestawienia kosztów, a ponadto organ nie wydał w tej kwestii stosownego postanowienia. W ocenie skarżących doszło do rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ orzekł we własnej sprawie nie przekazując do WSA w Bydgoszczy skargi z dnia 6 czerwca 2023 r. i pozostawiając ją bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że podjął wszystkie czynności związane z udostępnieniem informacji publicznej w ustawowym terminie, zaś zarzuty skarżących są bezpodstawne. W dniu 19 grudnia 2023 r. WSA w Bydgoszczy wydał opisany na wstępie wyrok, którym uwzględnił skargę w części. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że Wójt jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a informacje, o udostępnienie których wnioskowali skarżący, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Pismem z dnia 13 czerwca 2023 r. Wójt udzielił skarżącym odpowiedzi na ich wniosek udostępniając żądaną informację publiczną w zakresie, w jakim nią dysponował, natomiast w pozostałej części udzielił informacji o braku posiadania danych informacji. W cenie Sądu I instancji, udzielona przez organ odpowiedź na wniosek skarżących jest kompletna. Dalej Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Natomiast stosownie do art. 13 ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie organ zastosował art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przedłużając termin rozpoznania sprawy do 30 czerwca 2023 r. i jednocześnie zobowiązując skarżących do uiszczenia opłaty tytułem kosztów udostepnienia informacji stosownie do art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p, o czym poinformował skarżących pismem z dnia 19 maja 2023 r. Pismem z dnia 6 czerwca 2023 r. skarżący wnieśli do organu skargę na bezczynność Wójta, natomiast skarga ta nie została przekazana do Sądu, ponieważ organ potraktował ją jako ponaglenie. Organ rozpoznał wniosek pismem z dnia 13 czerwca 2023 r., a zatem na dzień wniesienia nieprzekazanej skargi, to jest 6 czerwca 2023 r. (data wpływu skargi do organu), organ nie udzielił wnioskowanej informacji publicznej. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że organ nieprawidłowo zakwalifikował skargę skarżących z dnia 6 czerwca 2023 r. jako ponaglenie organu, bowiem w sprawie o udostępnienie informacji publicznej uprzednie ponaglenie nie jest wymagane celem wniesienia skargi. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. dopuszczalne jest wydłużenie 14-dniowego terminu rozpoznania wniosku o udostepnienie informacji publicznej w przypadku braku możliwości jej udzielenia, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Organ w niniejszej sprawie udzielił jedynie informacji o nowym terminie rozpatrzenia wniosku, nie podał jednak przyczyn jego przedłużenia. Organ co prawda zobowiązał skarżących do uiszczenia stosownej opłaty tytułem kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej, jednak w takim wypadku zastosowanie ma art. 15 ust. 2 u.d.i.p. stosownie do którego w razie ustalenia stosownej opłaty udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o opłacie, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. W stanie faktycznym niniejszego postępowania, nawet w razie zastosowania ww. terminu 14 dni od daty zawiadomienia skarżących o opłacie (22 maja 2023 r.) i tak stwierdzić trzeba – zdaniem Sądu I instancji – że organ udzielił żądanej informacji po terminie (informacja udzielona dnia 13 czerwca 2023 r.). W konsekwencji Sąd I instancji przyjął, że w dacie wniesienia skargi z dnia 6 czerwca 2023 r. organ pozostawał bezczynny. Z momentem udzielenia informacji publicznej bezczynność organu ustała, co miało miejsce 13 czerwca 2023 r. W sytuacji zaś załatwienia sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność organu sąd umarza postępowanie, jednak wyłącznie w zakresie przewidzianego art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. środka w postaci zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Dlatego też Sąd I instancji na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżących. W końcowej części uzasadnienia wyroku Sąd I instancji wyjaśnił powody, dla których uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i że nie ma podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Pismem z dnia 15 lutego 2024 r. Wójt (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Bd 132/23, zaskarżając go w części co do pkt 1, 2 i 5. Skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, mianowicie przepisu art. 15 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ powinien był udzielić odpowiedzi na wniosek najpóźniej w ostatnim dniu 14-dniowego terminu zakreślonego na podstawie tego przepisu, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do wniosku, iż udzielając dnia 13 czerwca 2023 r. odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ pozostawał w bezczynności. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawnie przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przytoczona argumentacja na poparcie sformułowanego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ma ona usprawiedliwione podstawy, wobec czego wyrok Sądu I instancji podlega uchyleniu w zaskarżonej części. W myśl art. 7 ust. 2 u.d.i.p. dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Z kolei ust. 2 powołanego przepisu stanowi, że podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Gdy idzie formę powiadomienia, o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., prezentowane są zróżnicowane poglądy, w świetle których następuje ono: 1) w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, albo 2) w drodze szczególnego aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość – przy czym w tym drugim przypadku przyjmuje się, że jest to akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. P. Szustakiewicz, Praktyka udostępniania informacji przez sądy na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, Wojskowy Przegląd Prawniczy 4/2014, s. 95–94; D. Fleszer, Opłata za udostępnienie informacji publicznej, Glosa 4/2011, s. 24). Powiadomienie, o którym mowa, bywa również postrzegane jako czynność materialno-techniczna o charakterze informacyjnym. "Nie określa ono sankcji za nieuiszczenie ustalonej w nim opłaty ani terminu jej uiszczenia. Można jednak mówić o znajdującym się w nim pewnym elemencie wezwania, lecz nie w znaczeniu ścisłym, gdyż wykonanie określonego powiadomieniem obowiązku nie jest w nim obwarowane zastosowaniem środków przymusu" (H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 261; por. też M. Bogusz, Glosa do postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2006 r., II SA/Kr 1346/05, Orzecznictwo Sądów Polskich 1/2011, poz. 9). Powiadomienie przewidziane w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. jest czynnością poprzedzającą udzielenie informacji. W powiadomieniu organ informuje wnioskodawcę o przyczynach naliczenia kosztów za udostępnienie informacji, wskazując jednocześnie sposób ich obliczenia. Wnioskodawca powinien również zostać poinformowany o możliwości zmiany swojego wniosku. Po otrzymaniu powiadomienia wnioskodawca może zadecydować o: 1) pozostawieniu wniosku w pierwotnej jego wersji lub 2) modyfikacji wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji, lub 3) cofnięciu wniosku. Poinformowanie o kosztach i uzasadnieniu ich obliczenia ma na celu umożliwienie wnioskodawcy podjęcia decyzji co do wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji i ograniczenia się do takiego sposobu, z którym nie wiążą się żadne opłaty lub są one niższe (zob. B. Fischer, w: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, red. A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła, Warszawa 2023, s. 387). Powszechnie przyjmuje się też, że uiszczenie opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., wprawdzie nie warunkuje powinności udzielenia informacji publicznej, ale wystosowanie powiadomienia o jej wysokości może "odroczyć" realizację wniosku (D. Fleszer, Opłata..., s. 23 oraz powołany tam wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2006 r., II SAB/Kr 10/06). Mechanizm i szczegółowe implikacje tego "odroczenia" są już jednak ujmowane różnie. Zdaniem D. Fleszer (Opłata..., s. 26): "Jeżeli wnioskodawca w ciągu 14 dni od powiadomienia o wysokości opłaty nie cofnie wniosku lub wniosku tego nie zmieni w zakresie sposobu udostępnienia informacji (jeżeli w terminie tym wnioskodawca milczy lub potwierdza wniosek dotychczasowy), to obowiązkiem organu jest udzielenie informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie dwóch miesięcy od złożenia wniosku (art. 15 ust. 2 w zw. z art. 13 u.d.i.p. – zgodnie z żądaniem wnioskodawcy)". H. Knysiak-Molczyk (Granice..., s. 261) twierdzi, że: "Udostępnienie informacji publicznej następuje (...) w sposób i formie określonych we wniosku automatycznie, po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, bez względu na to, czy opłata została uiszczona, czy też nie". Z kolei M. Wilbrandt-Gotowicz (Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, red. A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła, Warszawa 2023, s. 361 i 367) zauważa, że "wskazane w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. warunki temporalne związane z 14-dniowym terminem na udostępnienie informacji publicznej przez podmiot zobowiązany odnoszą się wprost do sytuacji udostępniania w następstwie wniosku takiej informacji publicznej, (....) której udostępnienie nie wymaga poniesienia dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnia informacji publicznej stosownie do treści art. 15 ust. 2 u.d.i.p." – i zarazem dodaje, że art. 15 ust. 2 u.d.i.p. "nie ustanawia (...) w istocie odrębnego terminu podstawowego dla udostępnienia informacji, lecz wpływa na moment rozpoczęcia biegu tego terminu (od daty doręczenia powiadomienia o wysokości opłaty) i warunkowy charakter udostępnienia informacji (w przypadku braku zmiany lub wycofania wniosku)". Zdaniem S. Szustera (M. Kłaczyński, S. Szuster, Dostęp do informacji publicznej. Komentarz – komentarz do art. 15, teza 5, LEX/el.), "art. 15 ust. 2 u.d.i.p. normuje także jeden z trzech przypadków opóźnienia udostępnienia informacji publicznej i wyjątków od zasady wskazanej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Analiza regulacji przyjętej w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, iż termin udostępnienia informacji może w tym wypadku wynieść nawet 28 dni". W piśmiennictwie zdają się zatem dominować dwa poglądy: wedle pierwszego z nich wystosowanie powiadomienia przewidzianego w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. w ogóle nie ma samoistnego wpływu na bieg terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (aczkolwiek może być uzasadnionym "powodem opóźnienia" w rozumieniu art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), a wedle drugiego – przesuwa ono moment rozpoczęcia biegu terminu do udzielenia informacji publicznej, lokując go w dacie doręczenia powiadomienia o wysokości opłaty. Ten drugi pogląd przyjął Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 15 ust. 2 u.d.i.p. statuuje normę, w myśl której od dnia powiadomienia o wysokości opłaty rozpoczyna bieg czternastodniowy termin na podjęcie przez wnioskodawcę decyzji co do zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji, wycofania wniosku albo jego podtrzymania w niezmienionej postaci. O ile w dwóch pierwszych przypadkach decyzja wnioskodawcy wymaga wyraźnego wyartykułowania, o tyle w ostatnim przypadku może być manifestowana milczeniem. Do tego ostatniego przypadku zrelatywizowana jest część dyspozycji art. 15 ust. 2 u.d.i.p. ujęta w formule: "udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy". Upływ 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, czyli upływ tych 14 dni, które organ obowiązany był oczekiwać na decyzję wnioskodawcy – musi tu być traktowany jako początek, a nie koniec terminu do udostępnienia informacji zgodnie w wnioskiem. Wszak dopiero wtedy aktualizuje się powinność organu – organ ma przecież działać "po" upływie terminu czternastodniowego (a zatem "nie wcześniej"), co wpisuje się w logikę całej konstrukcji z art. 15 u.d.i.p. Udostępnienie informacji przedwcześnie mogłoby bowiem okazać się dysfunkcjonalne – mogłoby pozbawić wnioskodawcę prawa do podjęcia decyzji co do losów wniosku względnie mogłoby skutkować utratą przez organ uprawnienia do pobrania opłaty. Na tle art. 15 ust. 2 u.d.i.p. rysuje się wyraźna sekwencja między "czasem do namysłu" dla wnioskodawcy (14 dni od dnia powiadomienia) i następującą później powinnością udostępniania informacji. Niepodobna przyjąć, że "czas do namysłu" i termin do udostępnienia informacji biegną równolegle i kończą się w tym samym momencie; w założeniu muszą one tworzyć sekwencję i następować jeden po drugim. Niepodobna również przyjąć, że obowiązek udostępnienia informacji, który aktualizuje się "po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy", od razu staje się zaległością uzasadniającą zarzut bezczynności. W sytuacji opisanej w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli wnioskodawca nie zmieni wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji ani nie wycofa wniosku, organ obowiązany jest udostępnić informację w terminie, którego bieg rozpoczyna się wraz z upływem 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty. Dopiero wtedy organ uzyskuje pewność co do woli wnioskodawcy wyrażonej czy też podtrzymanej ze świadomością uwarunkowań dotyczących kosztów uczynienia zadość wnioskowi. Uwzględniając taki punkt odniesienia, przyjąć należy, że – po bezskutecznym upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty – udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie kolejnych 14 dni. Mając na uwadze powyższe rozważania, sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 u.d.i.p. przez błędną wykładnię należało uznać za zasadny. Rozpoznając sprawę ponownie WSA w Bydgoszczy uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok w objętej skargą kasacyjną części i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.