II SA/Gl 866/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2023 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 12 kwietnia 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/762/2023/7091 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: organ odwoławczy, SKO), zaskarżoną decyzją z 12 kwietnia 2023 r., nr SKO.PSŚ/41.5/762/2023/7091, po rozpatrzeniu odwołania I. B. (dalej: strona, skarżąca) od decyzji Prezydenta Miasta R. (dalej: organ pierwszej instancji) z 15 lutego 2023 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca w dniu 2 stycznia 2023 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M. C. Decyzją z 15 lutego 2023 r., nr [...], organ pierwszej instancji odmówił stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką. W podstawie prawnej decyzji wskazał przepis art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2022 r., poz. 615, dalej: ustawa). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że skarżąca nie spełnia warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, według których świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli wskazana w przepisie osoba nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ zauważył, że z załączonego do akt sprawy orzeczenia o niepełnosprawności nie wynika, od kiedy istnieje niepełnosprawność matki skarżącej, zaś ustalony stopień datuje się od 24 października 2007r., kiedy to M. C. miała 70 lat. Dalej stwierdził, że wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K/13 stwierdził niekonstytucyjność przepisu art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych uzależniającego prawo do zasiłku od momentu powstania niepełnosprawności, ale do chwili obecnej wyrok nie został wykonany przez zmianę prawa. SKO, po rozpatrzeniu odwołania strony, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Organ odwoławczy wskazał, że z dniem 23 października 2014 r., art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Natomiast zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązująca i są ostateczne. Tak więc do ich stosowania nie jest wymagane pozytywne działanie prawodawcy. Z ukształtowanego już w tej kwestii orzecznictwa sądowego wynika jednoznaczne stanowisko, że opisany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego pozwala na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresie wskazanym w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednak w ocenie organu odwoławczego, strona nie spełnia pozostałych ustawowych kryteriów do przyznania wnioskowanego świadczenia co uzasadnia odmowę przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Organ stwierdził, że zakres i rozmiar sprawowanej przez stronę opieki nad matką nie przekracza obowiązku alimentacyjnego jaki spoczywa na dzieciach względem rodziców. Z akt sprawy wynika, że matka skarżącej jest osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 5 listopada 2010r. wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, w którym wskazano, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność, zaliczono niepełnosprawność do stopnia znacznego, a ustalony stopień datowano od 24 października 2007r. Orzeczenie wydano na stałe. Z oświadczeń strony wynika, że nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną matką. Strona nie jest zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna, do grudnia 2022r. pobierała zasiłek pielęgnacyjny z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką, którego wypłata została wstrzymana na jej wniosek decyzją organu z dnia 4 stycznia 2023r., jest osobą rozwiedzioną. Ponadto, skarżąca jest jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad matką. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 25 stycznia 2023 r. wynika, że skarżąca nie mieszka z matką, lecz każdego dnia udziela jej odpowiedniej pomocy w codziennym funkcjonowaniu. Czynności wykonywane przez stronę na rzecz niepełnosprawnej matki polegają na robieniu zakupów, sprzątaniu lokalu, przygotowaniu posiłków, leków, pomocy w kąpieli, ubieraniu się, załatwianiu spraw urzędowych, realizacji recept, umożliwianiu spotkań z rodziną oraz towarzyszeniu w wizytach lekarskich. Czynności te każdego dnia strona wykonuje według oświadczenia przez 13-14 godzin. Matka skarżącej ma 85 lat, jest wdową. Ma problemy z poruszaniem, używa laski do poruszania się w obrębie mieszkania, którego samodzielnie nie opuszcza. Cierpi na niedosłuch. Samodzielnie spożywa posiłki, załatwia potrzeby fizjologiczne. Na podstawie zebranych w sprawie dowodów organ uznał, że świadczona przez skarżącą opieka nie nosi znamion opieki ciągłej i stałej oraz nie ma przełożenia na rezygnację czy niepodejmowanie zatrudnienia. W przypadku strony nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy między niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki, bowiem sprawowana opieka nad matką nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zdaniem organu, strona czynności opiekuńcze względem matki może wykonywać rano, przed wyjazdem do pracy bądź po południu, po powrocie z pracy, bowiem jak wynika z okoliczności sprawy - powinny zajmować one kilka godzin i nie jest konieczne stałe towarzyszenie matce w ciągu dnia. Ponadto są to w większości czynności dnia codziennego wykonywane w każdej rodzinie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w Katowicach z 12 kwietnia 2023 r. Skarżąca podniosła, że 2 stycznia 2023 r. złożyła wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego i tego samego wniosła o uchylenie decyzji z 22 lipca 2014 r. przyznającej jej na stałe zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad matką. Dodała, że 4 stycznia 2023 r. organ uchylił decyzję przyznającą jej zasiłek dla opiekuna, wobec czego jest bez środków do życia. Otrzymuje jedynie alimenty od męża w kwocie 400 zł. Skarżąca wyjaśniła, że nie może mieszkać z mamą , bo obie mieszkają w kawalerkach o małym metrażu, dodała, że z uwagi na demencję mamy oraz jej schorzenia, przebywa z nią cały dzień, pomagając we wszystkich czynnościach. Matka skarżącej ma demencję, jest po udarze niedokrwiennym mózgu z rozrusznikiem serca wszczepionym w lipcu 2017 r. i głębokim niedosłuchem. Ma niedowład w rękach i nogach, ma zawroty głowy, wymaga stałej opieki. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Przeprowadzone wedle powyższych kryteriów badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że można organom orzekającym w przedmiotowej sprawie skutecznie zarzucić, że zaskarżona decyzja organu została wydana z naruszeniem prawa. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił przepis art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, którego ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ orzekający w sprawie nie kwestionuje tego, że matka skarżącej wymaga opieki oraz faktu sprawowania opieki nad matką przez skarżącą. Organ zajął jednak stanowisko, że w przypadku skarżącej nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Należy przy tym zauważyć, że przesłanka braku związku przyczynowo-skutkowego pojawiła się jako jedyna przeszkoda do wydania pozytywnej decyzji dopiero na etapie rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy. Tym samym strona pozbawiona została instancji w rozpoznaniu swojej sprawy, bowiem wyłącznym powodem odmowy przyznania świadczenia przed organem pierwszej instancji była data powstania niepełnosprawności, a tę okoliczność słusznie zakwestionował organ odwoławczy. Należy mieć na uwadze, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Ponadto, ze względu na zasadę dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a., z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Działanie organu drugiej instancji jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Oznacza to, że zakwestionowanie jako jedynej przesłanki przemawiającej za określonym sposobem rozstrzygnięcia i wydanie orzeczenia w oparciu o nową przeszkodę w uwzględnieniu żądania strony, prowadzi do naruszenia zasady prawa do dwukrotnej oceny okoliczności wpływających na ukształtowanie sytuacji prawnej podmiotu. W konsekwencji, nie tylko doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności ale to naruszenie miało wpływ na naruszenie norm procesowych dotyczących oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Swobodna ocena dowodów - zgodna z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. - może mieć miejsce dopiero jako realizacja prawidłowego zastosowania zasady dwuinstancyjności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania przewidzianego w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a podjęciem opieki. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Wskazać należy, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeśli wnioskodawca nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten określa jako przesłankę przyznania świadczenia nie tylko rezygnację z zatrudnienia, ale także niepodejmowanie zatrudnienia i obie te przesłanki traktuje jako równorzędne. Niebudząca wątpliwości wykładnia powyższego przepisu prowadzi zatem do wniosku, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego może przysługiwać zarówno w sytuacji rezygnacji z zatrudnienia, jak również w przypadku rezygnacji z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku, istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 marca 2023 r., II SA/Gd 745/22 i powołane tam orzecznictwo). Mimo że ustawodawca nie definiuje pojęć "niepodejmowania" ani "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", to nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że świadczenie pielęgnacyjne może przysługiwać opiekunowi, który nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, mając co najmniej potencjalną możliwość (zdolność), by zatrudnienie lub inną pracę zarobkową podjąć. W tym też kontekście zwrócić należy uwagę na zasadny pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, który akcentuje, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 maja 2020 r., III SA/Gd 410/20). Zadaniem organów była też ocena, czy zakres sprawowanej opieki stanowi w niniejszej sprawie oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, powodując faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia w celu jej sprawowania. Związek między rezygnacją, bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły (zob. wyroki NSA: z dnia 28 sierpnia 2019 r., I OSK 940/19 i z dnia 12 lutego 2020 r., I OSK 516/19). Nie każda więc rezygnacja z zatrudnienia lub niepodejmowanie zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Brak zatrudnienia musi pozostawać w ścisłym i bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, czyli stanowić wyłączną przyczynę niepodejmowania zatrudnienia lub z niego rezygnacji. Z przepisu art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy. Oznacza to, że w każdej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia oraz czy istnieje opisany wyżej związek przyczynowo-skutkowy. Dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (zob. wyroki NSA: z dnia 27 kwietnia 2022 r., I OSK 1334/21 oraz z dnia 28 lipca 2022 r., I OSK 1867/21). Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości lub długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak stricte opieki całodobowej (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15). Równie istotnym czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym, lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13). W opisanych okolicznościach należy stwierdzić, że organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy bardzo pobieżnie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, a organ pierwszej instancji w ogóle go nie ocenił. Organy załatwiły wniosek skarżącej, ale go nie rozpatrzyły. Organy całkowicie pominęły, że skarżąca miała przyznany zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad matką, z którego dobrowolnie zrezygnowała składając wniosek o korzystniejszą pomoc jaką jest świadczenie pielęgnacyjne. Należy przy tym wskazać, że art. 27 ust. 5 ustawy, wyraźnie stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Skarżąca składając wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dokonała wyboru. Obowiązkiem organu było zatem merytoryczne, wnikliwe rozpatrzenie złożonego wniosku. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.