II OSK 2400/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 870/22 w sprawie ze skargi A. P. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wyrokiem z 8 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 870/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę A. P. (dalej: "skarżący", "cudzoziemiec") na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "Szef Urzędu") z [...] marca 2022 r., nr [...]. Postanowieniem tym stwierdzono niedopuszczalność odwołania od decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej: "Komendant") z [...] grudnia 2021 r., nr [...] orzekającej o zobowiązaniu A. P. do powrotu w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji oraz o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 3 lat. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. P., zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 151 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. i art. 127a § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że organ prawidłowo zastosował przepis art. 134 k.p.a. i art. 127a § 1 k.p.a., a tym samym zachodziły przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z uwagi na zrzeczenie się przez skarżącego prawa do wniesienia odwołania i niemożności jego wzruszenia, podczas gdy Sąd pierwszej instancji przy ocenie zachowania skarżącego pominął zupełnie, że w świetle art. 88 k.c. w zw. z art. 84 § 2 k.c. możliwe jest uchylenie się od wadliwie złożonego oświadczenia woli, w szczególności w sytuacji błędu istotnego, a ponadto Sąd pierwszej instancji wadliwie wywodził świadomość skutków prawnych złożonego przez skarżącego oświadczenia woli o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania z twierdzenia o chęci powrotu do A., w sytuacji gdy z akt postępowania wynika, że A. P. w dniu kontroli legalności posiadał ważne zezwolenie na pobyt, a ponadto w Polsce przebywała jego najbliższa rodzina, żona oraz małoletnie dzieci, a naruszenia te miały istotny wpływ na treść orzeczenia, bowiem skutkowały oddaleniem skargi, w sytuacji gdy powinna ona zostać uwzględniona; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a. i art. 112 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 lit. c art. 327 § 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1990 z późn. zm., dalej: "u.o.c.". "ustawa o cudzoziemcach") poprzez zaakceptowanie przez Sąd, że organ prowadzący postępowanie w sposób prawidłowy i wyczerpujący pouczył skarżącego o doniosłości złożonego oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania i wszystkich konsekwencjach tego aktu, w sytuacji gdy organ ograniczył się do odebrania od cudzoziemca standardowego formularza w języku polskim co do zrzeczenia się odwołania, przedstawionego cudzoziemcowi niemalże razem z doręczeniem decyzji, bez możliwości przemyślenia i rozważenia skutków takiego oświadczenia, a Sąd pierwszej instancji odstąpił od zasady prawdy obiektywnej i pominął zupełnie, że organ administracji publicznej, wbrew obowiązkom (w tym także wynikającym z art. 6 § 3 lit. a Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r., Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.), w okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie czuwał, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, a świadomość doniosłości zrzeczenia się odwołania z całą pewnością nie wynika ani z deklaracji cudzoziemca o chęci powrotu do kraju pochodzenia (przy założeniu, że taką deklarował, mimo posiadania karty pobytu oraz rodziny w Polsce), ani z oświadczenia o znajomości języka polskiego, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia, bowiem skutkowało zaakceptowaniem nieprawidłowego działania organu, w sytuacji gdy doszło do naruszenia podstawowych praw cudzoziemca, w tym prawa do uzyskania szczegółowej informacji prawnej w zakresie skutków zrzeczenia się odwołania. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że zrzeczenie się przez skarżącego prawa do wniesienia odwołania zostało złożone w sposób nieprawidłowy, ponieważ jest obarczone wadą oświadczenia woli – strona nie była świadoma konsekwencji wynikających ze zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania, a organ przekroczył swoje kompetencje i w sposób nieuprawniony wpłynął na zachowanie strony. Decyzja skarżącego nie była więc w pełni autonomiczna, wobec czego zrzeczenie się przez stronę prawa do wniesienia odwołania należy uznać za wzruszalne. 3. Na rozprawie w dniu 25 maja 2023 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę kasacyjną. Dodatkowo, wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci podpisanego przez skarżącego zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, które [...] maja 2023 r. została nadane listem poleconym na adres Prokuratury Okręgowej w W. – na okoliczność przebiegu zatrzymania i przesłuchania skarżącego [...] grudnia 2021 r. Sąd postanowił, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dopuścić dowód z ww. dokumentu. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej oparte na twierdzeniu, że skarżący nie został prawidłowo pouczony, w języku dla niego zrozumiałym, o skutkach złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta z [...] grudnia 2021 r. Po pierwsze, w aktach sprawy znajduje się sporządzone własnoręcznie przez skarżącego oświadczenie w języku polskim, że zna on język polski w mowie i piśmie (k. 7 akt administracyjnych). Należy podkreślić, że językiem zrozumiałym dla cudzoziemca, w którym należy dokonywać pouczeń co do skutków czynności procesowych w myśl art. 7 ust. 1 u.o.c. w zw. z art. 9 k.p.a., jest nie tylko język urzędowy kraju pochodzenia cudzoziemca, ale każdy inny język, którym cudzoziemiec posługuje się w stopniu pozwalającym mu zrozumieć istotę i znaczenie tych pouczeń. Brak jest przeszkód ku temu, aby w realiach danej sprawy za język zrozumiały dla cudzoziemca uznać również język urzędowy państwa, którego organ prowadzi postępowanie w sprawie zobowiązania tego cudzoziemca do powrotu. Po drugie, skarżący złożył obszerne i szczegółowe wyjaśnienia w języku polskim w trakcie przesłuchania, [...] grudnia 2021 r. (k. 60-65 akt administracyjnych). Pod protokołem przesłuchania znajduje się nie tylko podpis skarżącego, ale również podpis sporządzającego protokół funkcjonariusza Straży Granicznej. W tym miejscu należy przypomnieć, że protokół z przesłuchania ma charakter dokumentu urzędowego, korzystającego z domniemania, że odzwierciedla zgodnie z rzeczywistością przebieg przesłuchania (art. 76 § 1 k.p.a.). Dowód ten może być co prawda kwestionowany przez stronę (art. 76 § 3 k.p.a.), ale konieczne jest tu przedstawienie przez zainteresowanego konkretnych dowodów, w sposób niebudzący wątpliwości podważających wiarygodność dokumentu urzędowego (por. np. wyrok NSA z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 5223/16, CBOSA). W każdym razie, samo zgłoszenie przez zainteresowanego cudzoziemca, w trakcie postępowania sądowego, zastrzeżeń do treści protokołu nie podważa per se protokołu przesłuchania i szczególnej mocy dowodowej wynikającej z jego urzędowego charakteru (por. np. wyrok NSA z 1 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2841/21, CBOSA). Jest to uzasadnione w szczególności tym, że podpisujący go funkcjonariusz publiczny ponosi surową odpowiedzialność karną za poświadczenie nieprawdy w tym dokumencie (art. 271 k.k.). W realiach niniejszej sprawy dowodem podważającym wiarygodność protokołu przesłuchania nie jest również złożone przez skarżącego, [...] maja 2023 r., zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Dokument ten stanowi tylko dowód tego, że skarżący skorzystał z ustawowego prawa do złożenia zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa (art. 304 § 1 k.p.k.) i jako taki nie może podważać legalności kwestionowanego postanowienia Szefa Urzędu. Po trzecie, złożone przez skarżącego oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 127a w zw. z art. 9 k.p.a. Oświadczenie to zawiera w szczególności stwierdzenie, że składający je cudzoziemiec jest świadomy tego, że decyzja jest ostateczna i prawomocna (por. np. wyrok NSA z 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1849/19, CBOSA). Co więcej, w oświadczeniu tym wyjaśniono, w sposób zrozumiały dla osoby niebędącej prawnikiem, sens tych cech decyzji administracyjnej. Otóż wskazano, że cudzoziemiec nie będzie mógł złożyć odwołania od decyzji o zobowiązaniu do powrotu oraz skargi do sądu administracyjnego. Podobnej treści pouczenie znalazło się również w treści decyzji zobowiązującej skarżącego do powrotu (s. 9 decyzji). W tym kontekście należy podkreślić, że w sprawie nie doszło również do naruszenia prawa do sądu, gwarantowanego m.in. powołanym w skardze kasacyjnej art. 6 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Strona nie może bowiem powoływać się na prawa, których skutecznie się zrzekła. Reasumując, brak jest w sprawie dowodów pozwalających przyjąć w sposób niebudzący wątpliwości, że w trakcie składania przez skarżącego spornego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania doszło do tego rodzaju nieprawidłowości, które mogłyby podważać skuteczność złożenia tego oświadczenia. 4.5. Stwierdzenie, że skarżący został prawidłowo pouczony o skutkach złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, determinuje, w realiach niniejszej sprawy, bezzasadność zarzutów skargi opartych na twierdzeniu, że skarżący działał pod wpływem błędu (art. 84 i art. 88 k.c.; por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 622/22, CBOSA). W tym kontekście tylko uzupełniająco trzeba wskazać, że przepisy k.p.a. nie regulują w ogóle kwestii wad oświadczeń woli po stronie podmiotu dokonującego czynności procesowej, w tym czynności w postaci zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania. Ewentualne odwołanie się tu do przepisów kodeksu cywilnego dotyczących wad oświadczenia woli, w tym art. 84 i 88 k.c., może zatem nastąpić wyłącznie na zasadzie analogii. W orzecznictwie wskazuje się również, że na płaszczyźnie kształtowanej zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.) spowodowanie u strony mylnego wyobrażenia o zakresie ciążących na niej praw lub obowiązków prawnych może prowadzić do podważenia skuteczności podjętej przez stronę czynności procesowej jako obarczonej wadliwością złożonego oświadczenia (zob. np. wyrok NSA z 12 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1985/21, CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezależnie od podstaw prawnych, w oparciu o które można ewentualnie badać wady oświadczeń woli w odniesieniu do czynności procesowych stron postępowania administracyjnego, należy zawsze zachować w tej kwestii daleko idącą ostrożność z uwagi na publicznoprawny charakter stosunków administracyjnych, zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) oraz funkcjonowanie systemu nadzwyczajnych środków prawnych, które umożliwiają eliminację z obrotu prawnego ostatecznych aktów administracyjnych wydanych z naruszeniem prawa (art. 145 i art. 156 k.p.a.). W każdym razie, do podważenia skuteczności czynności procesowej strony nie wystarczy samo jej oświadczenie o uchyleniu się od skutków tej czynności z uwagi wadę oświadczenia woli (por. np. Z. R. Kmiecik, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 223). 4.6. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej oparte na twierdzeniu, że skarżący nie miał możliwości przemyślenia i rozważenia skutków złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, czynność procesowa w postaci oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania (art. 127a k.p.a.) może być podjęta przez stronę również w dniu doręczenia jej decyzji (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1849/19 oraz wyrok NSA z 1 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 56/22, CBOSA). W tym miejscu tylko na marginesie warto dodać, że przywołany kierunek wykładni art. 127a § 1 k.p.a. w zakresie zwrotu "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania" znalazł potwierdzenie w obowiązującej od 12 maja 2023 r. nowelizacji art. 127a § 1 k.p.a., dokonanej na mocy art. 1 pkt 2 ustawy z 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 803). W uzasadnieniu do projektu tej nowelizacji wskazano (zob. druk sejmowy nr 2628, IX kadencja), że powodem zmiany art. 127a § 1 k.p.a. są kontrowersje wokół tego, czy strona może złożyć przedmiotowe oświadczenie w dniu doręczenia jej decyzji. Przedmiotowa nowelizacja rozstrzyga te kontrowersje na rzecz stanowiska dopuszczającego złożenie takiego oświadczenia również w dniu doręczenia decyzji. 4.7. Końcowo należy wskazać, że w sytuacji, w której w postępowaniu występuje wyłącznie jedna strona, to skuteczne zrzeczenie się przez nią prawa do złożenia odwołania w oparciu o art. 127a § 1 k.p.a. rodzi ten skutek, że decyzja ta staje się natychmiast ostateczna i prawomocna. W konsekwencji strona ta nie ma możliwości cofnięcia (w terminie 14 dni) złożonego przez nią wcześniej oświadczenia (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2019 r., II OSK 873/19 oraz wyrok NSA z 24 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 257/22, CBOSA; por. np. M. Kamiński, w: System Prawa Administracyjnego Procesowego, Tom II, Cz. 3. Czynności procesowe w postępowaniu administracyjnym ogólnym, pod red. G. Łaszczycy i A. Matana, Warszawa 2021, s. 183). W realiach niniejszej sprawy skarżący był jedyną stroną w postępowaniu zakończonym decyzją zobowiązującą go do powrotu. Ergo, decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna w dniu złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od tej decyzji, tj. [...] grudnia 2021 r. Konsekwentnie, skarżący składając [...] stycznia 2022 r. odwołanie od tej decyzji nie mógł skutecznie cofnąć (odwołać) złożonego [...] grudnia 2021 r. oświadczenia. 4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.