I OW 176/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Poznania o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Poznania a Burmistrzem Lipian w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. I. o wypłatę dodatku elektrycznego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Poznania jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Prezydent Miasta Poznania, reprezentowany przez Dyrektora Poznańskiego Centrum Świadczeń ds. Wsparcia Rodziców z Dziećmi w Poznaniu, złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem a Burmistrzem Lipian w przedmiocie rozpatrzenia wniosku K. I. o wypłatę dodatku elektrycznego poprzez wskazanie organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 16 grudnia 2022 r. do Prezydenta Miasta Poznania wpłynął wniosek K. I. (dalej: "wnioskodawca", "zainteresowany") o przyznanie dodatku elektrycznego. W złożonym wniosku zainteresowany jako adres miejsca zamieszkania wskazał lokal przy ul. [...] w Poznaniu. Do przedmiotowego wniosku zostało dołączone oświadczenie wnioskodawcy, w którym wskazał, że jest właścicielem mieszkań przy ul. [...], kolejno o numerach: [...], które to mieszkania składają się z odrębnych lokali "A" i "B". Następnie, w odpowiedzi na wezwanie organu, pismem z dnia 24 stycznia 2023 r. wnioskodawca podał, że jest właścicielem lokali wskazanych w złożonych wnioskach o dodatek elektryczny. Poinformował również, że w zależności od sytuacji życiowej lokale te są zamieszkiwane przez właściciela, jego rodzinę lub najemców. W dniu 16 lutego 2023 r. organ ponowił wezwanie o udzielenie wyjaśnień dotyczących miejsca zamieszkania, informując przy tym stronę o treści art. 31 ust. 1 o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej, zgodnie z którym wniosek o wypłatę dodatku elektrycznego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek, oraz wyjaśniając definicję miejsca zamieszkania wynikającą z art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm., dalej: "k.c."). W dniu 6 marca 2023 r. do organu wpłynęło pismo zainteresowanego, w którym wskazał, że jego interesy osobiste i majątkowe koncentrują się w lokalach wymienionych we wnioskach o dodatek elektryczny w czasie przebywania w tych lokalach. Z treści pisma wynikało ponadto, że w lokalach wskazanych we wnioskach zamieszkują osoby trzecie na podstawie zawartej z wnioskodawcą umowy najmu. Prezydent Miasta Poznania uznał, że zainteresowany zamieszkuje w Gminie Lipiany przy ul. [...], który to adres każdorazowo wskazywał jako adres korespondencyjny w pismach kierowanych do organu, a z wyjaśnień udzielonych przez wyżej wymienionego nie wynika, że jego miejscem zamieszkania jest miasto Poznań. W konsekwencji pismem z dnia 9 marca 2023 r. przedmiotowy wniosek został przekazany do Burmistrza Lipian jako organu właściwego miejscowo i rzeczowo. Burmistrz Lipian uznał się za organ właściwy w sprawie i decyzją z dnia 14 kwietnia 2023 r. odmówił wnioskodawcy przyznania dodatku elektrycznego. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz Lipian podał, że na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz zebranego materiału dowodowego, w tym wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 5 kwietnia 2023 r., ustalono, że gospodarstwo domowe, a tym samym adres zamieszkania wnioskodawcy znajduje się w Lipianach przy ul. [...]. W ocenie Burmistrza nie zostały spełnione zatem przesłanki do przyznania dodatku elektrycznego, bowiem wnioskodawca nie prowadzi gospodarstwa domowego pod adresem, na który wnioskuje on o przyznanie dodatku. W wyniku wniesionego odwołania, decyzją z dnia 3 lipca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie Burmistrza Lipian, jako organu niewłaściwego w przedmiotowej sprawie. W ocenie Kolegium wniosek powinien zostać rozpatrzony przez Prezydenta Miasta Poznania, gdyż dotyczy on adresu (miejsca zamieszkania – zgodnie z oświadczeniem strony) znajdującego się na terenie miasta i gminy Poznań. W związku z powyższym Burmistrz Lipian przekazał wniosek i akta sprawy Prezydentowi Miasta Poznania celem jego rozpatrzenia, przywołując stanowisko organu odwoławczego zawarte w decyzji z dnia 3 lipca 2023 r. Prezydent Miasta Poznania podniósł, iż nie zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym przez Burmistrza Lipian i SKO w Szczecinie w przedmiocie wskazania Prezydenta Miasta Poznania jako organu właściwego do rozpoznania wniosku. Organ wskazał, że właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpatrzenia wniosku o wypłatę dodatku elektrycznego zgodnie z treścią art. 31 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby składającej wniosek. Przepisy tej ustawy nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania", a tym samym w tej kwestii należy odnieść się do regulacji zawartych w k.c. Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Powołano się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2023 r. sygn. akt I OW 173/22, w którym wskazano, że o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. W przywołanym orzeczeniu podkreślono przy tym, że na miejsce zamieszkania wskazują dwa czynniki: zewnętrzny - fakt przebywania i wewnętrzny - zamiar stałego pobytu, przy czym czynniki te muszą wystąpić łącznie. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby. Podkreślono również, że samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. W ocenie organu nie budzi wątpliwości, że wnioskodawca zamieszkuje w gminie Lipiany, co potwierdziły ustalenia Burmistrza Lipian, w tym wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 5 kwietnia 2023 r. W konsekwencji powyższego, uznano że organem właściwym do rozpoznania wniosku o dodatek elektryczny, w świetle art. 31 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej w zw. z art. 25 k.c. pozostaje Burmistrz Lipian. Powyższe okoliczności, w ocenie Prezydenta Miasta Poznania, powodują, iż w przedmiotowej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość. W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz Lipian, reprezentowany przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Lipianach, wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Poznania jako organu właściwego do rozpoznania przedmiotowych wniosków. Argumentując swoje stanowisko organ uczestniczący w sporze, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, powołał się na art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej w 2023 roku w związku z sytuacją na rynku energii elektrycznej (Dz.U. z 2023 r. poz. 1704), zgodnie z którym dodatek elektryczny przysługuje odbiorcy energii elektrycznej w gospodarstwie domowym w rozumieniu art. 3 pkt 13b ustawy Prawo energetyczne, w przypadku gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego jest zasilane energią elektryczną, i źródło to zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz.U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu – w przypadku głównych źródeł ogrzewania zgłoszonych lub wpisanych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. W kontekście powyższego organ podzielił argumentację SKO w Szczecinie zawartą w decyzji z dnia 3 lipca 2023 r., wskazując, że prawo do dodatku elektrycznego przysługuje w zależności od tego, co jest źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego, a więc prawo to zależy też od miejsca zamieszkania członków tego gospodarstwa. Celem tego dodatku jest zapewnienie ciepła członkom gospodarstwa domowego, a nie ogrzewanie lokalu, który jest nieużywany, lub używany sporadycznie. Jeżeli rodzina zainteresowanego w rzeczywistości nie zamieszkuje pod wskazanym we wniosku adresem, dodatek elektryczny nie powinien mu przysługiwać. Organ uczestniczący w sporze podkreślił, iż sam wnioskodawca w piśmie skierowanym do Poznańskiego Centrum Świadczeń ds. Wsparcia Rodziców z Dziećmi nie potrafił wskazać gdzie jest jego główne miejsce zamieszkania, wskazując iż w zależności od różnych czynników życiowych zamieszkuje w różnych lokalach. Wskazano, iż wnioskodawca podawał adres do doręczeń w Lipianach, pod którym to adresem zamieszkuje jego żona, co ułatwia odbiór kierowanej do niego korespondencji. Równocześnie podkreślono, że zainteresowany nie pozostaje zameldowany na terenie gminy Lipiany. Ponadto zwrócono uwagę, że z wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, iż w Lipianach przy ul. [...] zainteresowany prowadzi działalność gospodarczą, jednakże dodatkowym stałym miejscem wykonywania działalności jest ul. [...] w Poznaniu. Ośrodek Pomocy Społecznej w Lipianach, sugerując się tym, że zainteresowany w momencie udania się pracownika Ośrodka na wywiad, przebywał akurat w lokalu przy ul. [...], przynależnością do lekarza w gminie Lipiany oraz faktem rozliczania się w Urzędzie Skarbowym w P., uznał się za właściwy i wydał decyzję w powyższej sprawie. Zaznaczono jednak, że Ośrodek nie dysponował wówczas informacjami na temat sytuacji mieszkaniowej i osobistej wnioskodawcy pod adresem przy ul. [...] w Poznaniu w momencie złożenia wniosku o dodatek, z uwagi na brak wywiadu w miejscu zamieszkania, którego nie przeprowadziło Poznańskie Centrum Świadczeń. Wobec powyższych okoliczności Burmistrz Lipian wskazał, iż organem właściwym jest w tym przypadku Prezydent Miasta Poznania, gdyż wniosek dotyczy adresu – miejsca zamieszkania zgodnie z oświadczeniem strony – znajdującego się w Poznaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny. Spór o właściwość w niniejszej sprawie powstał pomiędzy Prezydentem Miasta Poznania a Burmistrzem Lipian w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. I. o wypłatę dodatku elektrycznego. Przedmiotowy spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny. Należy wskazać, że zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej w 2023 r. w związku z sytuacją na rynku energii elektrycznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 1704 ze zm.; powoływanej dalej jako "Ustawa"), wniosek o wypłatę dodatku elektrycznego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej wniosek. Dla przyznania dodatku elektrycznego kluczową informacją jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego. Ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Powyższe rodzi konieczność odwołania się do definicji ogólnej tego terminu zawartej w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1610 ze zm.), zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (wola stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Ustawa reguluje natomiast przyznanie dodatku ze względu na źródło ogrzewania konkretnego gospodarstwa domowego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 27 ust. 3 Ustawy, przez gospodarstwo domowe rozumie się zarówno zamieszkiwanie, jak i gospodarowanie w określonym miejscu. Powyższe okoliczności wskazują, że kwestia zamieszkiwania w określonym miejscu jest przesłanką o charakterze materialnoprawnym, warunkującą uzyskanie dodatku, przez co podlega ustaleniu i ocenie na etapie postępowania przed organem właściwym, uprawnionym do przyznania dodatku lub wydania decyzji o odmowie (por. postanowienie NSA z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OW 157/22). Tym samym przesłanka ta nie może być rozstrzygana na etapie sporu o właściwość, bez udziału strony i możliwości weryfikacji jej twierdzenia o zamieszkiwaniu w określonym miejscu z jej udziałem. Wówczas to bowiem organ winien dokonać weryfikacji wniosku mając na uwadze okoliczności takie jak informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z deklaracji CEEB, uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie świadczeń rodzinnych, świadczeń wychowawczych, dodatku osłonowego i dodatku mieszkaniowego, czy dane zgromadzone w rejestrze PESEL. W tym kontekście należy również odczytywać instytucję wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego przeprowadzanego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, która została uregulowana w art. 32 ust. 2-5 Ustawy. W przypadku uprzedniego ustalenia, że miejsce to nie jest tożsame z podanym we wniosku i tożsamym z lokalizacją nieruchomości, wywiad nie mógłby zweryfikować informacji, co do danych zawartych we wniosku, dotyczących źródła ogrzewania. Wskazanie w ustawie na właściwość organu miejsca zamieszkania nie pozwala organom na możliwość badania, w jakiej miejscowości osoba faktycznie przebywa z zamiarem stałego pobytu, jako przesłanki własnej właściwości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wniosek taki powinien odpowiadać wymogom dla pierwszego pisma w sprawie (art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 k.p.a.), co oznacza obowiązek podania adresu, także w przypadku pisma wnoszonego w postaci elektronicznej. W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony na opracowanym wzorze wniosku, w którym wnioskodawca jako swoje miejsce zamieszkania podał miasto Poznań i określił Poznańskie Centrum Świadczeń w Poznaniu jako adresata wniosku. To zatem do Prezydenta Miasta Poznania należy zweryfikowanie, czy wnioskodawca spełnia przesłanki materialnoprawne do otrzymania dodatku, w szczególności czy pod wskazanym adresem zamieszkuje i gospodaruje, a jego gospodarstwo domowe jest ogrzewane źródłem ciepła, które jest wyszczególnione w art. 1 pkt 4 Ustawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.