I OW 140/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy K. o rozstrzygniecie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy K. a Burmistrzem Miasta M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku N. M. w sprawie przyznania pomocy finansowej na zakup środków czystości, obuwia i bielizny postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Wójt Gminy K., reprezentowany przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., pismem z 2 czerwca 2023 r., wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Burmistrzem Miasta M. w przedmiocie rozpoznania wniosku N.M. o przyznanie pomocy finansowej na zakup środków czystości, obuwia i bielizny poprzez wskazanie Burmistrza M. jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że podaniem z 9 maja 2023 r. N.M.(dalej: "wnioskodawczyni", "zainteresowana"), zamieszkała pod adresem: ul. (...) M., zwróciła się z prośbą do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: "MOPS") w M. o przyznanie pomocy finansowej na zakup środków czystości, obuwia i bielizny. Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu podkreślił, że wnioskodawczyni od 14 kwietnia 2023 r. przebywa w Wojewódzkim Ośrodku Profilaktyki i Terapii Uzależnień w Ł. na terapii stacjonarnej. Przed rozpoczęciem terapii zainteresowana mieszkała w M. przy ul. (...). Organ wskazał, iż po zakończeniu terapii wnioskodawczyni chce dalej zamieszkiwać w M. Zainteresowana ostatni raz zameldowana na pobyt stały była pod adresem: ul. (...) K. Pod adresem tym pozostawała zameldowana do 2 grudnia 2015 r. Od tego czasu nie przebywała na terenie gminy K. 23 maja 2023 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: "GOPS") w K. wpłynęło zawiadomienie z MOPS w M. o przekazaniu przedmiotowego wniosku według właściwości, na podstawie art. 65 § 1 i art. 21 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a."). oraz art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r, poz. 901; dalej: "u.p.s."). W uzasadnieniu wskazano, że zainteresowana ostatni adres zameldowania na pobyt stały posiadała w K. Wójt Gminy K. podkreślił, że wnioskodawczynię, oprócz meldunku, nie łączy z Gminą K. żadna realna aktywność życiowa co najmniej od 7 lat. GOPS w K. nie udzielał wyżej wymienionej żadnej pomocy i jej sytuacja nie była znana tamtejszemu GOPS. Z informacji zawartej w podaniu wynika, że zainteresowana dotychczas mieszkała w M. i po zakończeniu terapii zamierza tam wrócić. Zdaniem organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że miejscem zamieszkania wnioskodawczyni jest M. a nie K. co uzasadniało wskazanie Burmistrza M. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku o udzielenie pomocy. Pismem z 31 maja 2023 r. GOPS w K. poinformował MOPS w M. o przekazaniu sprawy do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w celu rozstrzygnięcia właściwości miejscowej organu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powołał się na treść art. 101 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym właściwość miejscową gminy dla realizacji zadań przewidzianych w powyższej ustawie ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Odniesiono się też do treści art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym wskazano, że o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a tym samym nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu jej czynności życiowych w danej miejscowości. Podkreślono również, że w judykaturze i piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że samo zameldowanie nie dowodzi zamieszkiwania w danej miejscowości, czyli adres zameldowania nie przesądza o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Biorąc pod uwagę powyższe, w przekonaniu Wójta Gminy K. organem administracji miejscowo właściwym do rozpatrzenia podania zainteresowanej jest Burmistrz Miasta M. W ocenie Wójta przebywanie wnioskodawczyni w Ośrodku Profilaktyki i Terapii Uzależnień w Łomży jest jedynie czasowe, wywołane jej stanem zdrowia i podjętym leczeniem. Z tych okoliczności nie można wywodzić wniosku o zerwaniu z M. jako miejscem zamieszkania wnioskodawczyni. W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz Miasta M. reprezentowany przez Dyrektora MOPS w M., podniósł, że zainteresowana nie korzysta i nigdy nie korzystała ze świadczeń pomocy społecznej MOPS w M. pod adresem wskazanym we wniosku. Pod wskazanym we wniosku lokalu mieszkalnym od kilku lat nikt nie mieszka. Fakt ten potwierdzają zgromadzone w sprawie protokoły. Zawrócono także uwagę, że podczas rozmowy telefonicznej 5 czerwca 2023 r. zainteresowana nie potrafiła odpowiedzieć na pytanie, gdzie mieszkała przed pójściem na terapię i pod jaki adres ma zamiar wrócić po terapii. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór powstał pomiędzy Wójtem Gminy K. a Burmistrzem Miasta M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku N.M. o przyznanie pomocy finansowej na zakup środków czystości, obuwia i bielizny. Oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny. Spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny. Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych ustawą o pomocy społecznej reguluje art. 101 tej ustawy. Zgodnie z ust. 1 powyższego artykułu, własność miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też koniecznym jest odwołanie się do definicji ogólnej tego terminu zawartej w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.; dalej: "k.c."), zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania według tego przepisu decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów (postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OW 212/21 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że N.M., na czas złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, przebywała w Wojewódzkim Ośrodku Profilaktyki i Terapii Uzależnień w Ł. na terapii stacjonarnej. Zainteresowana deklarowała wówczas, iż ostatnio zamieszkiwała w lokalu przy ul. (...) w M. gdzie jeszcze znajdują się jej rzeczy. Po powrocie z ośrodka terapeutycznego zamierzała powrócić do M. gdzie miała szukać nowego mieszkania. Zainteresowana zaznaczyła także, że w ostatnim czasie często zmieniała miejsce zamieszkania. Powyższe okoliczności wynikają ze złożonego przez wyżej wymienioną 9 maja 2023 r. wniosku o udzielenie pomocy finansowej, a także z protokołu z rozmowy telefonicznej z 5 czerwca 2023 r., sporządzonego przez Kierownika Działu Pomocy Społecznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. Równocześnie część materiału dowodowego przeczy deklaracjom zainteresowanej, albowiem wynika z niego, że lokal mieszkalny, pod którym rzekomo miała mieszkać wnioskodawczyni przed pobytem w ośrodku terapeutycznym, co najmniej od 2018 roku pozostaje niezamieszkały. Powyższy wniosek płynie z informacji ze Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "(...)" w M. z 12 czerwca 2023 r., z którego wynika, że wyżej wymienionej nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego znajdującego się pod adresem ul. (...) oraz że w przedmiotowym lokalu brak jest zużycia wody od 1 grudnia 2018 r. Potwierdza to protokół z wywiadu środowiskowego z 15 maja 2023 r., sporządzonego przez specjalistę Pracy Socjalnej MOPS M. z którego wynika, że w lokalu znajdującym się pod adresem ul. (...) w M. kilka lat temu zamieszkiwał młody mężczyzna, który zmarł. Od tej pory mieszkanie jest zamknięte i nikt w nim nie mieszka. Ponad powyższe z informacji z MOPS w M. z 9 czerwca 2023 r. wynika, że zainteresowana nie korzysta i nigdy nie korzystała ze świadczeń pomocy społecznej powyższego Ośrodka pod adresem wskazanym we wniosku. Okoliczności wynikające z powyższych dokumentów nie pozwalają na jednoznaczne wskazanie aktualnego miejsca zamieszkania wnioskodawczyni. Na podstawie zebranych informacji nie sposób uznać, by miejsce zamieszkania zainteresowanej mieściło się w M. Powyższe opiera się jedynie na deklaracjach wyżej wymienionej, które są sprzeczne z informacjami uzyskanymi z wywiadu środowiskowego oraz pisma ze Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "(...)". Równocześnie podkreślić należy, że przeprowadzone przez organy dowody odnosiły się głównie do kwestii zamieszkiwania wnioskodawczyni pod adresem: ul. (...) w M. W tym kontekście koniecznym jest wskazanie, iż treść art. 25 k.c. jednoznacznie wskazuje, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej nie jest konkretny lokal mieszkalny, czy też adres, tylko miejscowość, w której dana osoba zamieszkuje (zob. np. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z 24 września 1980 r., III CZP 31/80, OSNC 1981/5, poz. 71, z glosą Z. Kołodziej, OSPiKA 1981/7–8, poz. 132; wyrok Sądu Najwyższego z 23 czerwca 1998 r., III CKU 24/98, OSNC 1998/12, poz. 222). W związku z powyższym organy winny ustalić, czy miejsce zamieszkania zainteresowanej przed dniem 14 kwietnia 2023 r. mieściło się w M., przy czym pamiętać należy, że przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zamiast tego organy skupiły się na wywiedzeniu lub zakwestionowaniu faktu zamieszkiwania zainteresowanej w lokalu przy ul. (...) w M. Równocześnie z oświadczenia wnioskodawczyni wynika, że często zmieniała swoje miejsce zamieszkania. Nie ustalono jednak, czy zmiany miejsca zamieszkania odbywały się jedynie na terenie M., czy też innych miejscowości. Reasumując, w sprawie nie zostało wyjaśnione, czy to w M. mieściło się centrum interesów życiowych wnioskodawczyni. Czynności zmierzające do wyjaśnienia tej okoliczności nie podjął w istocie żaden z organów, a dopiero ustalenia w tym przedmiocie pozwoliłyby na wskazanie organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku N.M. w sprawie przyznania pomocy finansowej na zakup środków czystości, obuwia i bielizny. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, co niewątpliwie należy do organów administracji, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OW 3/23, z 10 marca 2023 r., sygn. akt I OW 141/22, z 22 lutego 2022 r., sygn. akt I OW 167/21 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu. Niepełne i niejednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, dotyczące miejsca zamieszkania osoby, która wnioskuje o przyznanie pomocy finansowej nie pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na oznaczenie organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy i stąd też w tym stanie sprawy brak jest podstaw do rozpoznania wniosku o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 i 64 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.