I OSK 481/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 722/14 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 722/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Prezydent W. orzekł o utracie przez J. R. statusu osoby bezrobotnej od dnia 11 grudnia 2003 r. z uwagi na fakt, iż ww. po raz drugi nie stawiła się w Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomiła w okresie 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. W odwołaniu od powyższej decyzji J. R. wniosła o przywrócenie statusu osoby bezrobotnej wskazując na trudną sytuację życiową oraz rodzinną. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [..] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że głównym obowiązkiem bezrobotnego jest przestrzeganie wyznaczonego terminu stawiennictwa oraz usprawiedliwianie nieobecności, zgodnie z pouczeniem. Z treści art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 z późn. zm., dalej jako: u.p.z.), wynika, że Prezydent pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 180 dni od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy w przypadku drugiego niestawiennictwa. Wojewoda podkreślił, że skarżąca w dniu rejestracji jako osoba bezrobotna została pouczona o zasadach stawiennictwa w PUP w wyznaczonych terminach i o sposobach usprawiedliwiania ewentualnej nieobecności. Wojewoda zaznaczył ponadto, że informowanie o przyczynach niestawiennictwa po upływie ustawowego terminu 7 dni jest działaniem spóźnionym i nawet w przypadku, gdy przyczyna niestawiennictwa była uzasadniona, organ nie może uwzględnić usprawiedliwienia. J. R. wyznaczono termin stawiennictwa w Urzędzie Pracy na dzień 11 grudnia 2013 r., co ww. potwierdziła własnoręcznym podpisem złożonym w części "C" druku skierowania do pracy w firmie "[...]". W dniu wyznaczonej wizyty skarżąca nie stawiła się w Urzędzie Pracy i w ciągu kolejnych 7 dni nie powiadomiła Urzędu o uzasadnionej przyczynie swojej nieobecności. Skarżąca wyjaśnienie złożyła dopiero w piśmie z dnia 14 stycznia 2014 r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca, podobnie jak w odwołaniu, wskazała na swoją trudną sytuację życiową. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. bezrobotny może uniknąć utraty statusu bezrobotnego w związku ze swym niestawiennictwem w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy jedynie wówczas, gdy łącznie zostaną spełnione dwa warunki: (1) bezrobotny powiadomi urząd pracy w ciągu 7 dni od dnia, w którym miał się stawić, o przyczynie swego niestwiennictwa oraz (2) wskazana przyczyna będzie uzasadniona. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji ustaliły w sposób niewątpliwy, że nie doszło do ziszczenia się pierwszej z przesłanek, tj. że skarżąca nie powiadomiła PUP o swym niestawiennictwie w zakreślonym przez ustawodawcę terminie 7 dni od dnia wyznaczonego stawiennictwa. Organy uznały, że skarżąca nie wywiązała się z obowiązku powiadomienia, przyjmując za podstawę takiego ustalenia brak w aktach administracyjnych pisma skarżącej w tej sprawie, brak jest również informacji, aby w jakiejkolwiek innej formie dopełniła tego obowiązku. Sąd podkreślił, że art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. nie określa formy, w jakiej winno nastąpić powiadomienie o przyczynie niestawiennictwa, w szczególności nie wymaga zachowania formy pisemnej; wystarczające będzie więc np. powiadomienie telefoniczne. Skarżąca przyczyny niestawiennictwa nie wyjaśniła ani w odwołaniu od decyzji, ani w skardze do Sądu. WSA w Warszawie wskazał, że przepisy omawianej ustawy nie zawierają choćby przykładowego katalogu "uzasadnionych przyczyn" niestawiennictwa i nie wyjaśniają, co należy pod tym pojęciem rozumieć. W orzecznictwie od dawna jednak przyjmuje się, że taka przyczyna musi poddawać się możliwości jej weryfikacji. Przede wszystkim jednak za uzasadnioną przyczynę może być uznana tylko taka, która stanowi nieprzewidzianą, niespowodowaną przez bezrobotnego, obiektywną przeszkodę uniemożliwiającą zgłoszenie się przez zainteresowanego w urzędzie pracy. Nie każdy podany przez bezrobotnego powód niezgłoszenia się do urzędu pracy może być uznany za uzasadnioną przyczynę, a jedynie zdarzenie niezależne od woli bezrobotnego; takie, na które nie miał wpływu, a więc, co do zasady, zdarzenie nagłe, którego przy dołożeniu należytej staranności bezrobotny nie mógł przewidzieć i zapobiec jego negatywnym następstwom w postaci niemożności stawienia się w wyznaczonym terminie w powiatowym urzędzie pracy. Jako przykłady przyczyn uzasadniających niestawiennictwo podaje się w orzecznictwie m.in. nagłą chorobę, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji lub inne nagłe zdarzenie typu pożar, powódź. Za uzasadnione przyczyny nie uznaje się natomiast okoliczności powstałych z winy bezrobotnego, choćby tylko na skutek jego lekkomyślności czy niedbalstwa, które polega na niedołożeniu należytej staranności. Bezrobotny powinien bowiem tak zorganizować swoje sprawy osobiste, aby mógł wywiązać się z powinności stawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy, przewidzianej w art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia (...). Sąd I instancji zauważył, że skarżąca w ogóle przyczyny niestawiennictwa w Urzędzie Pracy nie podała a zatem nie wykazała, aby znając z dostatecznie dużym wyprzedzeniem datę kolejnego stawiennictwa w PUP podjęła jakiekolwiek starania w celu zapewnienia sobie możliwości stawiennictwa w urzędzie. Wobec powyższego Sąd uznał, że niestawiennictwa skarżącej nie sposób usprawiedliwić, skoro sama skarżąca tego nie czyni. Należy bowiem zauważyć, że w świetle ustawy o promocji zatrudnienia, z uzyskaniem i utrzymywaniem formalnego statusu osoby bezrobotnej wiążą się konkretne uprawnienia, polegające w szczególności na możliwości korzystania przez taką osobę z różnorakich form wsparcia i usług rynku pracy zapewnianych przez publiczne służby zatrudnienia. W związku z tym ustawa wymaga od bezrobotnego, który chce utrzymać przyznane uprawnienia, takiego zorganizowania swoich spraw, które umożliwi mu wywiązanie się z ustawowego obowiązku. Przyjęcie przeciwnego stanowiska oznaczałoby faktyczne zwolnienie osób bezrobotnych z najważniejszego obowiązku związanego nierozerwalnie ze statusem bezrobotnego – zgłaszania się w siedzibie organu celem potwierdzenia gotowości do pracy. Mając wszystko to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J. R. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła również o rozważenie celowości wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem, czy przewidziany w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia (...) początek biegu terminu do usprawiedliwienia niestawiennictwa na wezwanie należy liczyć - analogicznie do regulacji zawartej w art. 58 § 2 K.p.a. - od dnia ustania przyczyny niestawiennictwa. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. polegające na aprobacie przez Sąd decyzji Wojewody [...] utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji bez wyjaśnienia czy skarżąca - nieposiadająca stałego miejsca zamieszkania na terenie Warszawy i znajdująca się w złym stanie zdrowia fizycznego i psychicznego - miała realną możliwość usprawiedliwienia niestawiennictwa w urzędzie pracy w ustawowo przewidzianym terminie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca z racji sytuacji rodzinnej nie posiadała i nadal nie posiada stałego miejsca zamieszkania w Warszawie i zatrzymuje się tylko na krótkie pobyty u przygodnych znajomych a stan jej zdrowia, zarówno fizycznego, jak i psychicznego, może stanowić realną przeszkodę, nie tylko w podjęciu zaproponowanego jej przez urząd pracy zatrudnienia, ale nawet prawidłowości składania oświadczeń woli. Zdaniem strony, organ I instancji powinien dokonać więc stosownych ustaleń dla stwierdzenia, czy skarżąca, np. z powodu braku środków finansowych na przejazd czy stanu zdrowia, mogła rzeczywiście stawić się do urzędu w wyznaczonym terminie, jak również usprawiedliwić niestawiennictwo. Autor skargi kasacyjnej zauważył również, iż z akt sprawy nie wynika, czy skarżąca była poinformowana o przesłankach i trybie przywracania terminu do złożenia usprawiedliwienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził nieważności postępowania w rozumieniu w art. 183 § 2 P.p.s.a. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonych w niej zarzutów. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 z późn. zm., dalej jako: u.p.z.), starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 180 dni od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy w przypadku drugiego niestawiennictwa. Przepis ten obliguje organ zatrudnienia do pozbawienia statusu bezrobotnego w związku z niespełnianiem warunków określonych w definicji bezrobotnego, zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z., a mianowicie – warunku gotowości i zdolności do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Organ zatrudnienia, wyznaczając bezrobotnemu termin wizyty w powiatowym urzędzie pracy, nie tylko działa w celu aktywizacji bezrobotnego, której głównym celem jest znalezienie mu zatrudnienia, ale także weryfikuje jego gotowość i zdolność do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Bezrobotny, zainteresowany uzyskaniem pracy, musi więc, stawiając się w powiatowym urzędzie pracy, co jest jego obowiązkiem, wykazać swą dyspozycyjność, by organ zatrudnienia mógł ocenić jego gotowość i zdolność do podjęcia pracy. Terminy wizyt w powiatowym urzędzie pracy wyznaczane są przez organ zatrudnienia, o czym stanowi art. 33 ust. 3 u.p.z., zaś bezrobotny potwierdza własnym podpisem fakt powiadomienia go o wizycie. Przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 powołanej ustawy wprawdzie dopuszcza możliwość niestawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, jednakże na bezrobotnym spoczywa wówczas obowiązek usprawiedliwienia niestawiennictwa, poprzez wskazanie uzasadnionej przyczyny w okresie 7 dni. Z powyższych przepisów wynika, że do organu administracji należy wyznaczenie terminu stawienia się w jego siedzibie oraz dopilnowanie realizacji tego obowiązku, natomiast na bezrobotnym ciąży obowiązek stawiennictwa w siedzibie organu zatrudnienia, a w przypadku niemożności wypełnienia tego obowiązku to bezrobotny (a nie organ) jest zobowiązany do wskazania w zawitym terminie uzasadnionej przyczyny tego niestawiennictwa. W konsekwencji, to na bezrobotnym ciąży obowiązek udokumentowania faktu niemożności stawienia się w organie zatrudnienia, natomiast organ ten, jedynie w oparciu o przedłożone przez stronę wyjaśnienia i dokumenty, uznaje bądź nie uznaje przedłożone wyjaśnienia za wystarczające. W rozpoznawanej sprawie skarżąca, będąc pouczona o konsekwencjach prawnych niestawiennictwa i możliwości jego usprawiedliwienia, w przewidzianym do tego terminie nie podjęła działań mających na celu wytłumaczenie swojej nieobecności w dniu 11 grudnia 2013 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy. Skarżąca odniosła się do swojej absencji dopiero w piśmie z dnia 14 stycznia 2014 r., przy czym w istocie nie wskazała żadnej przyczyny swego niestawiennictwa w tym dniu. Nie uczyniła tego zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego, ograniczając się jedynie do opisania swojej ciężkiej sytuacji materialnej i rodzinnej. Także w skardze kasacyjnej wskazano jedynie potencjalnie możliwe przyczyny niestawiennictwa skarżącej (np. brak środków na dojazd, stan zdrowia), bezpodstawnie przy tym zarzucając organowi bierność w ustaleniu, czy sytuacje takie rzeczywiście wystąpiły w tej sprawie, a jeżeli tak - to czy mogły one być przyczyną niedopełnienia przez bezrobotną ustawowych obowiązków. Jak już bowiem wyżej wskazano uprawdopodobnienie zaistnienia takich okoliczności spoczywa na osobie bezrobotnej. Organy mają obowiązek dokonania oceny wskazanych przez stronę przyczyn, a nie ich wyjaśniania. W tym zakresie orzekającym w sprawie organom nie można przypisać żadnych naruszeń prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy, co czyni niezasadnym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw, aby wystąpić z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, gdyż kwestia wykładni art. 33 ust. 4 pkt 4 w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej, nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 6