II OSK 635/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 607/20 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 lipca 2020 r. nr WOP.7721.67.2020.TN w przedmiocie nakazu doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 3 grudnia 2020 r., II SA/Bk 607/20 oddalił skargę M.S. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 9 lipca 2020 r., nr WOP.7721.67.2020.TN, którą wskazany organ w wyniku rozpatrzenia odwołania M.S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] (dalej: PINB) z 10 marca 2020 r., znak NB.I.5160.1.2020.MK w zakresie terminu, określając go na nowo (30 września 2020 r.), równocześnie utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części dotyczącej nakazania skarżącemu doprowadzenia wykonanego od strony ulicy ogrodzenia nieruchomości nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w B. do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie go do wysokości nieprzekraczającej 1,80 m. M.S. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: I. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w tym: a) art. 6, art. 7, art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do zebrania całego materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także dokonania dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia rzeczywistej wysokości przedmiotowego ogrodzenia, a w szczególności brak ponownego dokonania pomiaru płotu z zastosowaniem prawidłowych metod i uwzględnieniem różnic terenu; b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez skonstruowanie uzasadnienia decyzji, które nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a w szczególności, na jakiej podstawie organ przyjął, iż przedmiotowe ogrodzenie ma wysokość od 213 cm do 220 cm, a także poprzez zaniechanie określenia w decyzji sposobu pomiaru wysokości ogrodzenia; II. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. w zw. z § 15 uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w B. (rejon ulic: [...] i [...]) (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), dalej: m.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji nakazującej skarżącemu doprowadzenie ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie go o wysokości nieprzekraczającej 1,80 m w sytuacji, gdy dokonanie prawidłowego pomiaru nie dawałoby podstaw do wydawania przez organ decyzji w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b.; 2) art. 64 ust 1 i 3 Konstytucji poprzez nakazanie skarżącemu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem posadowionego płotu o wysokości do 2,20 m oraz konstrukcji zadaszenia śmietnika o wysokości 2,50 m, co ogranicza prawo własności skarżącego do nieruchomości z uwagi na przekroczenie granic tzw. władztwa planistycznego z powodu niewskazania sposobu i metody pomiaru wysokości płotu, a także z uwagi na naruszenie przez przyjęte w planie rozwiązania dóbr i wartości skarżącego. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach. Nie znajduje uzasadnienia zarzut kasacyjny przypisujący Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., Sąd I instancji prawidłowo bowiem ocenił przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie i zasadnie uznał, że nie zostały naruszone w jego toku zasady wynikające z powołanych w zarzucie przepisów k.p.a. Organy podjęły wszelkie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do jej załatwienia poprzez nakazanie skarżącemu obniżenia ogrodzenia wykonanego niezgodnie z § 15 pkt 1 m.p.z.p. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. w zaznaczonej w rozstrzygnięciu części. Należy przypomnieć, że realizacji wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zakresem postępowania wyjaśniającego jest objęty stan faktyczny relewantny w świetle stosowanych przepisów prawa materialnego i powyższe wymaganie w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie PWINB zrealizował w zakresie niezbędnym do przyjęcia ustaleń odnoszących się do przypisanych skarżącemu jako inwestorowi robót budowlanych i ich faktycznego przedmiotu. Na organie administracji publicznej ciąży obowiązek powtórzenia czynności dowodowej przeprowadzonej w ramach postępowania wyjaśniającego, gdy działanie organu nie spełnia zasadniczych warunków proceduralnych, bądź też wnioski wynikające z przeprowadzonego dowodu wymagają w istotnej części uzupełnienia, ponieważ bez tego zebrany materiał dowodowy uniemożliwia jednoznaczne i prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Jakkolwiek skarżący zgłosił w skardze kasacyjnej swoje zastrzeżenia względem prawidłowości przyjęcia przez PWINB ustaleń, które posiadają kluczowe znaczenie dla możliwości posłużenia się kwestionowanym nakazem, tj. wysokości wykonanego ogrodzenia nieruchomości od strony drogi publicznej (ulicy [...]), tym niemniej brak jest wystarczających podstaw, by mogła zostać im przypisana cecha sporności. Wymagane jest w tym kontekście przypomnienie, że skarżący został zawiadomiony o przeprowadzeniu kontroli zrealizowanych robót budowlanych i w oględzinach ogrodzenia w dniu 31 stycznia 2020 r. brał aktywny udział, co potwierdza sporządzony przez PINB protokół znak NB.I.5160.1.2020.MK (k. 13-16 akt adm.), którego częścią jest wykonana dokumentacja fotograficzna. Z ww. protokołu wynika, że wysokość (stałego) ogrodzenia wynosi 2,13 m, natomiast bramy wjazdowej o szerokości 3,20 m – 2,20 m. Podpisując protokół, skarżący nie zgłosił żadnych uwag w stosunku do wyniku pomiaru dokonanego podczas oględzin ogrodzenia. Jedyne zastrzeżenie, które zostało włączone do treści protokołu, miało związek z wyjaśnieniem przez skarżącego, że wykonując ogrodzenie posesji, starał się nie przekroczyć wysokości 2,20 m, z którą powiązany jest obowiązek zainicjowania procedury zgłoszeniowej przed organem administracji architektoniczno-budowlanej. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji trafnie uznał, że powyższa dokumentacja została poprawnie przez PWINB rozważona, albowiem jednoznacznie wynika z niej, iż zrealizowane przez skarżącego zamierzenie budowlane nie respektuje wymagania przewidzianego w § 15 pkt 1 m.p.z.p., który jako akt prawa miejscowego może w swojej treści posługiwać się nakazami i zakazami mającymi na płaszczyźnie określenia zasad zagospodarowania terenu charakter normatywny, a zatem może pozostawać źródłem obowiązków prawnych dla adresatów zamieszczonych w nim norm prawnych. Wysokość ogrodzenia i ewentualny błąd przy ustaleniu tego paramentu inwestycji mogłyby stanowić element stanu faktycznego sprawy mający znaczenie dla sposobu jej zakończenia wyłącznie w przypadku wykazania, że okoliczności te wpływają w sposób bezpośredni na ocenę odnoszącą się do sposobu wykonania robót budowlanych w aspekcie ich zgodności z przepisami prawa (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.). Na gruncie tej sprawy takiego związku Naczelny Sąd administracyjny nie dostrzegł, nie wykazał go również skarżący. Nie przedstawiając okoliczności uzasadniających podważenie treści zaprotokołowanych ustaleń, skarżący nie mógł oczekiwać, że Sąd I instancji dokonaną konkretyzację sytuacji prawnej strony jako adresata wydanej decyzji z 9 lipca 2020 r. uzna za wadliwą. Bez znaczenia jest niewskazanie w treści protokołu przyjętej metody pomiaru wysokości ogrodzenia, albowiem nie przekłada się to na niemożność dokonania wymaganych ustaleń. Formułowana przez organy nadzoru budowlanego ocena zachowania przez stronę nakazu stosowania ogrodzenia o maksymalnej wysokości 1,8 m od poziomu terenu determinowała konieczność posłużenia się pomiarem przeprowadzanym od poziomu gruntu (terenu), a nie uczynienia przedmiotem obliczeń wyłącznie wysokości elementów konstrukcji urządzenia budowlanego. Jego prosta forma pozwalająca prosto wyznaczyć górne punkty pomiaru oraz brak zróżnicowanego ukształtowania terenu umożliwiały w postępowaniu odtworzenie zastosowanej metody pomiaru. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji PWINB, czyniąc zadość dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., odniósł się do zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącego w odwołaniu. Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, odwołując się do materiału fotograficznego włączonego do akt, teren bezpośrednio sąsiadujący z konstrukcją wykonanego ogrodzenia został utwardzony kostką betonową, wobec czego wzgląd na jego wypoziomowanie po obu stronach ogrodzenia zarzutu nieustalenia rzeczywistej wysokości ogrodzenia nie pozwalał łączyć z odstąpieniem przez organy od podania, z której strony ogrodzenia dokonywany był pomiar. Argumentacja skargi kasacyjnej, że pomiar wysokości ogrodzenia nie ma jednej wysokości, ale mieści się w "przedziale", co stanowi o wadliwości działania organów, albowiem "zasady logiki i doświadczenia życiowego wskazują, że płot na całej jego długości" powinien mieć tę samą wysokość, abstrahuje od powodów, które stały za posłużeniem przez PINB wartościami 2,13 i 2,20 m, a przy tym zostały w zaskarżonej decyzji wyraźne dookreślone. Znajdująca się w środkowej części ogrodzenia brama wjazdowa została zaprojektowana jako przesuwna i jej wyższe, niż pozostałych elementów zamocowanie ponad poziomem terenu celem swobodnego otwierania, doprowadziło do tego, że górna krawędź przymocowanych do profilu przesuwanego sztachet metalowych znalazła się - w sytuacji zastosowania tego samego ich rozmiaru na całym ogrodzeniu - powyżej górnego poziomu reszty sztachet, skutkując "wywyższeniem" bramy wjazdowej, co PINB prawidłowo uwzględnił w toku przeprowadzonych czynności kontrolnych i co nie może być poczytywane jako argument wskazujący na dowolność ocenianego materiału dowodowego, która miała "umknąć uwadze" Sądu I instancji. Przyjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli podstawy faktycznej rozstrzygnięcia zamieszczonego w zaskarżonej decyzji PWINB skutkuje uznaniem, iż w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów prawa materialnego - art. 51 ust. 7 p.b. w zw. z § 15 m.p.z.p., jeżeli niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów miało być, według skarżącego, następstwem błędnego stwierdzenia przez organ, iż wykonał on ogrodzenie przekraczające wysokość 1,80 m. Zarzut odwołujący się do naruszenia w kontrolowanym postępowaniu art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. pozostaje w całości nieuprawniony. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał na relację zachodzącą pomiędzy przepisem art. 50 ust. 1 p.b., kształtującym treść przesłanek umożliwiających wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego z urzędu postępowania naprawczego, a przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. określającym rodzaj nakazu, którym tenże organ może się posłużyć w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Prowadzenie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, jeżeli następuje wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest przypadkiem samowoli budowlanej polegającej na realizacji robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach w rozumieniu, jakie temu pojęciu nadaje art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Wniosek ten opiera się na stwierdzeniu, że każdy obiekt budowlany będący rezultatem robót budowlanych powinien spełniać warunki określone w art. 5 ust. 1 p.b. Jednym z wymogów wskazanych w treści tego przepisu jest konieczność wykonywania obiektu budowlanego w sposób określony w przepisach, na co nie ma wpływu okoliczność dotycząca formy uzyskania zgody na jego realizację (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 3 października 2016 r., II OPS 1/16, ONSAiWSA 2017/1/2). Prawidłowe wyjaśnienie przez Sąd I instancji, że rozstrzygany przypadek - wbrew zarzutowi postawionemu w skardze - w żaden sposób nie może być wiązany z art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b., który odnosi się do sytuacji wykonywania robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, czyni powtórne powiązanie przez autora skargi kasacyjnej podstawy zarzutu z omawianym przepisem p.b. trudno zrozumiałym. W kontekście postawionego Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 64 ust 1 i 3 Konstytucji należy przypomnieć, że argumentacja opierająca się na tezie, iż m.p.z.p. w części, w jakiej Rada Miejska [...] przekroczyła granice tzw. władztwa planistycznego, pozostaje nieważny, może uzasadniać wniesienie przez skarżącego w odrębnym postępowaniu skargi na tenże akt, nie może natomiast stanowić podstawy przypisania wadliwości ustaleniom m.p.z.p., jeżeli we właściwej procedurze nie doszło do ich wyeliminowania z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2021 r., II OSK 2667/18; wyrok NSA z 16 października 2020 r., II OSK 729/18; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 2037/19). Model kontroli aktów prawa miejscowego w przypadku zamiaru ich podważenia przez podmiot, którego prawa zostały naruszone, wynika z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.