II GZ 429/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. Sp. z o.o. w G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 8283/22 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi "B." Sp. z o.o. Sp. j. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2022 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej za 2009 r. postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 8283/22, odmówił wstrzymania wykonania objętej skargą "A." Sp. z o.o. Sp.j. w W.(skarżąca, spółka, strona) decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] września 2022 r. w przedmiocie ustalenia kwoty udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej za 2009 r. Sąd I instancji, wskazując na art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), stwierdził, że we wniosku skarżąca nie wykazała ustawowych przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. WSA, w oparciu o uzasadnienie wniosku, jak również mając na względzie wyjątkowość sytuacji, w których instytucja wstrzymania może zostać zastosowana, nie mógł ustalić, czy i w jaki sposób (w jakim stopniu) wykonanie zaskarżonej decyzji może wpłynąć na kondycję/sytuację ekonomiczno-gospodarczą spółki, a zatem czy sytuacja w związku z koniecznością zapłaty 84 829,25 złotych uprawdopodabnia powstanie po stronie skarżącej niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Okoliczności te nie zostały uprawdopodobnione żadnymi dokumentami źródłowymi obrazującymi aktualną sytuację finansowo-gospodarczą skarżącej, w szczególności obrazującymi wpływ wykonania zaskarżonej decyzji na tę sytuację. Oczywiście zapłata 84 829,25 złotych może przekraczać możliwości skarżącej, a w konsekwencji prowadzić do zaistnienia przesłanek warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej, jednakże w sprawie tego nie uprawdopodobniono. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła B. sp. z o.o. w G. (spółka dokonała połączenia przez przejęcie "A." Sp. z o.o. Sp.j. w W.), zaskarżając je w całości i wnosząc o jego zmianę i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to: I. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zarówno niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków powinno zostać wykazane "dokumentami źródłowymi obrazującymi aktualną sytuację finansowo-gospodarczą skarżącej, a w szczególności obrazującymi wpływ wykonania zaskarżonej decyzji na tą sytuację", podczas gdy kategoria trudnych do odwrócenia skutków ma charakter obiektywny i nie musi odnosić się wyłącznie do sytuacji majątkowej strony, czego skutkiem było błędne przyjęcie, że brak podstaw do wstrzymania wykonania decyzji; II. art. 106 § 4 w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na przyjęciu, że fakty powszechnie znane, takie jak stopień inflacji czy terminy oczekiwania na rozpoznanie spraw przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym powinny zostać udowodnione przez skarżącego, czego skutkiem było błędne przyjęcie, że brak podstaw do wstrzymania wykonania decyzji; III. art. 133 § 1 w zw. z art. 166 i art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez WSA dokonania pełnej i prawidłowej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w kontekście całości sprawy, w tym treści akt i obowiązujących przepisów, a w efekcie przyjęcie, że brak podstaw do wstrzymania wykonania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie podlega oddaleniu jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymuje ocenę prawną wyrażoną na tle tożsamego stanu faktycznego w postanowieniu z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt II GZ 329/23, stwierdzając, że kontrolowane orzeczenie odpowiada warunkom legalności. Nie są zatem uzasadnione zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 61 § 3, art. 106 § 4 w zw. z art. 61 § 3, art. 133 § 1 w zw. z art. 166 i art. 61 § 3 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest możliwe tylko wtedy, gdy zostaną przedstawione i uprawdopodobnione przez wnioskodawcę szczególne okoliczności realizujące przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a., przy czym obowiązek wskazania i wykazania (co najmniej na poziomie wiarygodnego prawdopodobieństwa) tych okoliczności spoczywa na wnioskodawcy, natomiast do sądu administracyjnego należy ocena, czy i w jakim zakresie powyższe okoliczności związane z wykonaniem zaskarżonego aktu (zaskarżonej czynności) mogą zostać ocenione jako świadczące o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki materialne uwzględnienia wniosku na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. odwołują się do takich okoliczności faktycznych związanych z wykonaniem treści zaskarżonego aktu (zaskarżonej czynności), które świadczą o realnym niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody majątkowej albo niemajątkowej, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia lub inne formy rekompensaty, albo które realnie mogą spowodować powstanie nieodwracalnych lub trudnych do odwrócenia skutków rozumianych jako takie zmiany w rzeczywistości, które uniemożliwiają przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy albo których zniesienie w celu restytucji stanu poprzedniego byłoby możliwe tylko po podjęciu nadzwyczajnych działań lub dokonaniu niewspółmiernych nakładów sił i środków (por. np. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2023 r., II GSK 232/23; postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2023 r., II GZ 194/23; postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2023 r., II GSK 979/23). Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi ponadto wyjątek od wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a. zasady wykonywania ostatecznych aktów i czynności administracyjnych, co uzasadnia restryktywną wykładnię oraz stosowanie powyższej instytucji procesowej. Strona skarżąca powołała się ogólnie na okoliczności związane z: rażącą wadliwością zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej; wysokością możliwej szkody, jaka może powstać w wyniku egzekucji administracyjnej kwoty 84.829,25 zł, trudnościami w eliminacji wadliwych decyzji jako warunku odzyskania środków uiszczonych lub wyegzekwowanych na podstawie decyzji ustalającej kwotę udziału w w pokryciu dopłaty dla przedsiębiorcy telekomunikacyjnego (art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne/u.p.t.); wątpliwościami prawnymi co do trybu ewentualnego zwrotu środków ściągniętych przymusowo lub wpłaconych dobrowolnie na podstawie zaskarżonej decyzji na wyodrębniony rachunek UKE i przekazanych następnie przedsiębiorcy wyznaczonemu (art. 99 ust. 1 i 3 u.p.t.); powstaniem szkody "w postaci utraconych korzyści i spadku wartości nabywczej kwot nominalnych" w następstwie wykonania zaskarżonej decyzji, w związku z wysoką stopą inflacji. Wskazane wyżej okoliczności nie stanowią wystarczająco precyzyjnej, weryfikowalnej oraz materialnie adekwatnej konkretyzacji przesłanek uwzględnienia wniosku, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sama możliwość uwzględnienia skargi nie może być uznana za okoliczność relewantną w świetle przesłanek określonych w powyższym przepisie. Również wysokość świadczenia pieniężnego podlegającego dobrowolnemu lub przymusowemu wykonaniu sama w sobie nie przesądza o możliwości uwzględnienia wniosku, nawet jeśli uiszczenie lub ściągnięcie należnych kwot może doprowadzić do określonych trudności lub zakłóceń w prowadzeniu działalności gospodarczej. Dopiero wykazanie realnego niebezpieczeństwa powstania nieodwracalnych skutków w sferze prawnej lub faktycznej (np. likwidacja podmiotu lub zaistnienie przesłanek do ogłoszenia jego upadłości) może stanowić podstawę do uwzględnienia wniosku. Trzeba ponadto pamiętać, że powstanie szkody majątkowej lub finansowej w wyniku wykonania zaskarżonego aktu jest co do zasady okolicznością odwracalną, albowiem istnieją prawne instytucje restytucji stanu pierwotnego lub rekompensaty tego rodzaju szkód. Nie może być zatem uwzględniony zarzut zażalenia kwestionujący zasadność oceny Sądu Wojewódzkiego, który przyjął, że skoro skarżący nie wykazał zaistnienia wyjątkowych okoliczności świadczących o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub powstania stanu nieodwracalnego (w szczególności za pomocą dokumentów obrazujących sytuację majątkową, wysokość dochodów i wydatków, stan oszczędności lub rezerw finansowych), to brak podstaw do prowadzenia dalszego procesu oceny merytorycznej podstaw uwzględnienia wniosku. W konsekwencji chybiony jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 166 i art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie jest bowiem zobowiązany do poszukiwania z urzędu w aktach sprawy informacji o okolicznościach uzasadniających uwzględnienie wniosku, jeżeli skarżący nie wskazał tych okoliczności i nie powołał się na określone (znajdujące się w aktach lub przedłożone sądowi do oceny) dokumenty potwierdzające zasadność wniosku. Ciężar konkretyzacji przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz wskazania okoliczności je potwierdzających spoczywa bowiem na wnioskodawcy. Pozbawiony zasadności jest również pogląd, że możliwe praktyczne trudności w dochodzeniu zwrotu lub rekompensaty uiszczonego lub wyegzekwowanego na podstawie wzruszonego aktu świadczenia lub subiektywne wątpliwości prawne strony skarżącej co do trybu tego rodzaju dochodzenia mogą być ocenione jako realizujące ustawowe przesłanki uwzględnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. Nie jest także samoistnie istotna w świetle przesłanek materialnych z art. 61 § 3 p.p.s.a. okoliczność utraty korzyści finansowych przez stronę skarżącą w związku z pozbawieniem jej możliwości korzystania z podlegających uiszczeniu lub ściągnięciu na podstawie zaskarżonej decyzji środków pieniężnych, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.p.t. i których siła nabywcza podlega obniżeniu na skutek narastającej lub wysokiej stopy inflacji, przez co późniejszy zwrot środków nie będzie w stanie zrekompensować utraty ich wartości. Zagadnienie to może bowiem podlegać rozważeniu dopiero na drodze ewentualnego postępowania procesowego przed sądem powszechnym. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. o oddaleniu zażalenia.