II SA/Po 818/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody z dnia 15 listopada 2023 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 500,- zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. UZASADNIENIE Dnia 26 czerwca 2023 r. R. Sp. j. złożyła wniosek o wydanie decyzji pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki o nr ewid.[...], obręb [...] S., jedn. ewid. [...] S.. Do wniosku załączono m.in. 3 egzemplarze projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z 15 lipca 2021 r. (znak: [...]) o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji. Zawiadomieniem z 24 sierpnia 2023 r. Starosta Powiatu [...] poinformował strony postępowania o wszczęciu postępowania, a także o możliwości zapoznania się z dowodami zebranymi w sprawie, ustosunkowania się co do ich treści oraz wniesienia dodatkowych żądań. Postanowieniem z 24 sierpnia 2023 r. Starosta Powiatu [...] zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej. Dnia 28 sierpnia 2023 r. Z. W. skorzystał z prawa zapoznania się z aktami sprawy, natomiast 29 sierpnia 2023 r. z tego samego prawa skorzystała A. K.. Pismem z 28 sierpnia 2023 r. strony postępowania wniosły uwagi do planowanej inwestycji. Pismem z 12 września 2023 r. załączając m.in. 3 egzemplarze uzupełnionej dokumentacji projektowej, do postanowienia organu I instancji odniósł się pełnomocnik inwestora. Decyzją z 21 września 2023 r. nr [...] (znak: [...]) Starosta Powiatu [...] zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla: R. Sp. j. obejmujące: budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki o nr ewid.[...], obręb [...] S., jedn. ewid. [...] S.. Odwołanie od decyzji z 21 września 2023 r. wnieśli: A. K., M. W., Z. W. oraz W. N.. Decyzja z 15 listopada 2023 roku, nr [...] Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze A. K., M. W., Z. W. oraz W. N. od decyzji Starosty Powiatu [...] nr [...] z 21 września 2023 r. (znak: [...]) zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla: R. Sp. j. obejmujące: budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki o nr ewid.[...], obręb [...] S., jedn. ewid. [...] S. - dalej "decyzja z 21 września 2023 r." Zdaniem organu odwoławczego z zebranego materiału dowodowego wynika, że dz. o nr. ewid.[...] (jedn. ewid. [...] obręb ewid. [...] będąca własnością A. K., dz. o nr ewid.[...] (jedn. ewid. [...] obręb ewid. [...] będąca własnością M. W. oraz Z. W. oraz dz. o nr ewid.[...] (jedn. ewid. [...] obręb ewid. [...]) do której tytuł prawny posiada W. N., nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, stąd nie mogli zostać uznani za strony postępowania w rozpatrywanej sprawie. Środek odwoławczy został wniesiony przez osoby niebędące stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, a organ drugiej instancji nie może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia odwołań: A. K., M. W., Z. W. oraz W. N.. Według organu z przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) wynika, że lokalizacja budynku w odległości 1,5 m od granicy albo też bezpośrednio przy tej granicy powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu. Powyższa sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca, ze względu na lokalizację budynku w oddaleniu od nieruchomości do których skarżący posiadają tytuł prawny. Zgodnie z częścią graficzną projektu zagospodarowania terenu (rys. nr [...]) najbliższa odległość projektowanej ściany budynku od granicy dz. o nr ewid.[...] wynosi 8,55 m, natomiast najbliższa odległość projektowanej ściany budynku od granicy dz. o nr ewid.[...] wynosi 4,01 m. Wysokość budynku wynosi 6,82 m (rys. nr [...]), podobnie jak wysokość ściany budynku skierowanej w stronę granicy dz. o nr ewid.[...] (rys. [...]). Wysokość ściany budynku usytuowanej w kierunku granicy dz. o nr ewid.[...] wynosi 6,01 m (rys. [...]). W okolicach granicy dz. o nr ewid.[...] nie zaprojektowano budynku, w odległości 6,5 m od granicy tej nieruchomości znajdują się miejsca parkingowe. Zdaniem organu z analizy nasłonecznienia części rysunkowej projektu architektoniczno-budowlanym (nr rys. [...]) wynika, że planowana inwestycja nie wprowadza ograniczenia w zabudowie działek będącej własnością skarżących, tj. spełniony zostanie warunek § 60 warunków technicznych w którym zawarte zostały uregulowania minimalnego czasu nasłonecznienia. Działka o nr ewid. [...] zlokalizowana jest po stronie południowej działki inwestycyjnej, działki o nr ewid.[...] oraz [...] usytuowane są po stronie zachodniej nieruchomości objętej wnioskiem pozwolenia na budowę. Jak zostało przedstawione na rys. nr [...], z uwagi na taką lokalizację nieruchomości względem stron świata, planowana inwestycja nie ogranicza nasłonecznienia przyszłej zabudowy na dz. o nr ewid.[...] Jedynie w godzinach późno popołudniowych będzie występować zacienienie na dz. o nr ewi. [...] oraz [...], jednak nieruchomości te są zagospodarowane, występuje na nich zabudowa mieszkaniowa wraz z zabudową towarzyszącą więc zacienienie to nie powoduje ograniczenia w zabudowie tego terenu, uwzględniając przytoczone powyżej uregulowania § 60 warunków technicznych. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie zachodzi również ograniczenie zabudowy działek skarżących wynikające z § 13 warunków technicznych. W związku z powyższym działki wobec których skarżący posiadają tytuły prawne nie są objęte obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Pismem z dnia 12 grudnia 2023 r. A. K. wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Wojewody z dnia 15 listopada 2023 r., znak: [...] zarzucając jej naruszenie: - art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), - art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), - § 40 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) . W konsekwencji strona skarżąca wniosła u uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Według skarżącej Starosta [...] zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno – budowlany i udzielił pozwolenia na budowę określając obszar oddziaływania inwestycji obejmujący działkę sąsiednią o numerze ewidencyjnym [...], której skarżąca jest właścicielką. Starosta [...] wyraźnie wymienił w obszarze oddziaływania projektowanego zamierzenia działki o nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie S., gmina S.. W konsekwencji wszystkie ww. działki, w tym również o działki nr ewid.: [...], [...], nadal pozostają w obszarze oddziaływania projektowanego zamierzenia, co z kolei implikuje fakt, że ich właściciele pozostają stronami postępowania, ze wszystkimi płynącymi z tego konsekwencjami. Za błędną uznano interpretację przez organ II instancji przepisu art. 28 k.p.a. w zestawieniu z normą prawną zawartą w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Jej zdaniem, w zaskarżonej decyzji zabrakło wykładni dotyczącej korelacji obu przepisów, a odnoszących się do przyznania, bądź nie, przymiotu stron postępowania w niniejszej sprawie. Interpretacja organu II instancji ograniczyła się do wyłączenia stosowania art. 28 k.p.a. ze względu na szczególny charakter art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, co było istotne zważywszy na treść art. 3 pkt 20 prawa budowlanego oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które określa między innymi odległości budynków, obiektów budowlanych, ich usytuowanie na działce itp. Ze względu na ustalenie takich wymagań dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a wymienionych w § 40 ust. 3 ww. rozporządzenia, który określa też odległości miejsc rekreacyjnych od miejsc gromadzenia odpadów, precyzując tym samym warunki zabudowy działki oraz w związku z art. 28 k.p.a skarżąca uznała, iż powinna zostać uznana jako strona postępowania również w postępowaniu odwoławczym dotyczącym pozwolenia na budowę obiektu na działce sąsiedniej. W zestawieniu z dyspozycją art. 28 k.p.a., pomimo nowego brzmienia art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, posiada interes prawny bycia stroną postępowania odwoławczego i może domagać się rozstrzygnięcia merytorycznego w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. Gdyby przyjąć stanowisko Wojewody wywodzące się wyłącznie z interpretacji definicji wymienionej w art 28 ust. 2 prawa budowlanego, to należałoby uznać za niezasadne określanie obszaru oddziaływania ze względu na Rozdział 7 rozporządzenia o warunkach technicznych pn.: Usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Dotyczy to nieruchomości stanowiących działki o nr ewid:[...], [...], które są już zabudowane budynkami w granicy z działką na której projektowany jest budynek inwestora. Niezachowanie odległości wymienionych w § 271 warunków technicznych, pomimo nawet braku ograniczenia w zabudowie (w kontekście nowej definicji obszaru oddziaływania) powoduje uznanie za strony postępowania właścicieli działki o nr ewid.: [...], [...] (co też uczynił Starosta [...] i czego nie zakwestionował ostatecznie w swej decyzji Wojewoda). W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Kontrolują zatem czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli rozpatrują sprawę w jej całokształcie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody umarzająca postępowanie odwoławcze z odwołania od decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Ocenie Sądu podlegała kwestia, czy zasadnie organ odwoławczy uznał, że skarżąca nie jest stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkania wielorodzinnego na terenie działki o nr ewid.: [...], obręb S., gminy S., kategoria obiektu (ów): XIII umarzając postępowanie odwoławcze od wydanej w sprawie decyzji przez organ pierwszej instancji. Zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Taka decyzja jest wydawana, jeżeli odwołanie zostało złożone przez podmiot, który nie jest stroną postępowania, a organ odwoławczy ustala te okoliczności w pełnowymiarowym postępowaniu. Obowiązkiem organu, jest ustalenie czy odwołanie to pochodzi od strony postępowania. Jeżeli organ stwierdzi, że składający nie ma indywidualnego interesu prawnego, to zobligowany jest do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, (czyli jak w niniejszej sprawie) przymiot strony reguluje przepis szczególny, tj. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), który należy odczytywać w połączeniu z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 ustawy pod pojęciem "obszaru oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Przy realizacji konkretnej inwestycji w odniesieniu do danej nieruchomości konieczne jest sprawdzenie, czy zostały zachowane np. normy odległościowe, kwestia nasłonecznienia, czy wymagania przeciwpożarowe. Zachowanie tych norm powoduje, że nie można mówić o negatywnym oddziaływaniu obiektu, ale nie powoduje to braku oddziaływania. Konieczność zachowania tych norm i wymagań świadczy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na daną nieruchomość. Jej właściciel musi mieć możliwość uczestnictwa w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, aby móc reagować na ewentualne nieprawidłowości związane z projektowaniem obiektu, bądź by mieć wiedzę, że obowiązujące normy i wymagania zostały w danej sprawie spełnione (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 5124/17). W ocenie Wojewody, osobom wnoszącym odwołanie (w tym skarżącej), przymiot strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę opisanego budynku mieszkalnego wieloosobowego nie przysługuje, gdyż jako właścicielka nieruchomości nie znajduje się w strefie oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego. Takie stwierdzenia Wojewody były konsekwencją ustalenia, że projektowana inwestycja spełnia wymagania zdefiniowane w przepisach § 12 , § 13 i § 60 rozporządzenia rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225). Skarżąca z kolei twierdzi, że w sprawie nie zostały merytorycznie rozpoznane zarzuty podniesione w odwołaniu, a organ wbrew pouczeniu zawartemu w decyzji organu I instancji. Brak prawidłowej oceny interesu prawnego osób wnoszących odwołania w kontekście obowiązujących przepisów prawa i okoliczności faktycznych dotyczących planowanej inwestycji oznacza niepełne ustalenie przez organ odwoławczy prawnych konsekwencji płynących z realizacji planowanego przedsięwzięcia. W istocie organ odwoławczy oparł swoje twierdzenia na zawartym w aktach sprawy projekcie architektoniczno-budowlanym. Twierdzenia organu odwoławczego nie zostały jednak poparte żadnymi dodatkowymi ustaleniami oraz wyliczeniami. Organ oparł się jedynie na rysunkach załączonych do projektu budowlanego. Wskazane przez organ w ten sposób odległości oraz wysokości (pozostające w granicach dopuszczalnego błędu pomiarowego choćby w przypadku najbliższej odległość projektowanej ściany budynku od granicy działki nr [...] wynosi 4,01 m) nie powinny decydować o pozbawieniu strony skarżącej prawa do rozpoznania merytorycznych zastrzeżeń względem decyzji wydanej przez organ I instancji. W związku z konsekwencjami prawnymi związanymi z zastosowaniem przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które umożliwiają złagodzenie wymogów technicznych (co zdaniem organu odwoławczego przełożyło się na uznanie braku przymiotu strony postępowania przez osoby wnoszące odwołanie) kluczowe będzie dokładne zweryfikowanie parametrów planowanej inwestycji na jakie powołał się organ odwoławczy względem wymogów określonych we wspomnianym rozporządzeniu. Na podstawie dokumentacji projektowej nie można w pełni prześledzić prawidłowości mierzenia poszczególnych wysokości oraz odległości. Takich założeń projektowych na jakie powołuje się organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie nie można zatem sposób pełny zweryfikować. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu odwoławczego w czynieniu w tym zakresie ustaleń. Poza zainteresowaniem organu odwoławczego pozostały też zarzuty odwołania. W trakcie postępowania prowadzonego przez Starostę [...] skarżąca wyrażała obawy dotyczące odległości projektowanego miejsca gromadzenia odpadów od miejsca rekreacji zlokalizowanego na jej działce stosownie do § 40 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który określa też odległości miejsc rekreacyjnych od miejsc gromadzenia odpadów, precyzując tym samym warunki zabudowy działki. Skarżąca swoje stanowisko w tej kwestii poruszyła także w złożonym odwołaniu wskazując, że niezachowanie stosownych odległości godzi w jej interesy. Wojewoda do powyższych zagadnień nie odniósł się analizując warunki techniczne planowanej inwestycji w rozstrzygnięciu pozbawiających skarżącą przymiotu strony uniemożliwiając w ten sposób weryfikację zachowania należytych odległości wymienionych w ww. przepisie. Nieustosunkowanie się przez organ do twierdzeń uważanych przez stronę za ważne dla sposobu załatwienia sprawy, narusza zasadę przekonywania, sformułowaną w art. 11 k.p.a., wedle której organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy, oraz zasadę wynikającą z art. 8 § 1 k.p.a., w myśl której organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny wszystkich aspektów sprawy, w tym podnoszonych przez strony postępowania (por. wyrok NSA z 20.02.2014 r., sygn. akt II GSK 1758/12). Stosowanie do powyższych uwag, Sąd za przedwczesne uznał prezentowane przez organ odwoławczy stanowisko, że skarżącej nie przysługuje interes prawny, który legitymowałby przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stanął na stanowisku, bardzo kategorycznym i nie popartym wyczerpującym i przekonującym uzasadnieniem, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości znajdującej się poza obszarem oddziaływania obiektu. Brak szczegółowych ustaleń i analizy we wskazanym wyżej zakresie uniemożliwił bowiem dokonanie prawidłowej i wyczerpującej oceny potencjalnego wpływu planowanej inwestycji na lokale mieszkalne i możliwości ingerencji w prawo własności osób wnoszących odwołania. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja zapadła bez dostatecznego wyjaśnienia w tym zakresie. W efekcie organ odwoławczy wydał kwestionowane rozstrzygnięcie, przyjmując stanowisko w zakresie braku przymiotu strony u skarżącej, które nie jest wystarczająco umotywowane. Odnosząc powyższe uwagi Sąd stwierdza, że organ odwoławczy uznając brak legitymacji do bycia stroną postępowania oraz rozważając w tym zakresie interes prawny skarżącej, nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, a także nie rozpoznał badanej kwestii w jej całokształcie i nie dokonał wyczerpującej oceny, w konsekwencji czego naruszył w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisy art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego – także postępowania odwoławczego. W rezultacie organ odwoławczy naruszył także art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. Wszystkie te naruszenia stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty obu skarg. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy powinien mieć na uwadze powyższe okoliczności, bacząc przy tym aby nie naruszyć reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. II w oparciu art. 200 P.p.s.a. obejmuje zwrot wpis od skargi (500 zł).