I OSK 1261/22

SENTENCJA Dnia 1 czerwca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 46/22 w sprawie ze skargi W. sp. z o.o. w B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości w celu wykonania konserwacji urządzenia przesyłowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. sp. z o.o. w B. na rzecz Wojewody P. kwotę 500,00 (pięćset) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 24 lutego 2022 r., II SA/Bk 46/22 oddalił skargę W. Sp. z o.o. w B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wykonania czynności konserwacji urządzenia przesyłowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły W. Sp. z o.o. w B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art 124b ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2021.1899 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", w zw. z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz.U.2021.2351 ze zm.), dalej jako "p.b.", w zw. z art.151 p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię skutkującą oddaleniem skargi i uznaniem, że zamierzone przez wnioskodawcę czynności mające być wykonane na sieci DN 600 nie mieszczą się w pojęciu "konserwacji" urządzenia przesyłowego, lecz stanowią jego "przebudowę", w sytuacji gdy ze stanu faktycznego sprawy wynika, że zamierzone przez wnioskodawcę czynności nie zmienią parametrów technicznych urządzenia przesyłowego (sieci DN 600) takich jak: długość, szerokość, grubość czy trwałość, a jedynie doprowadzą do zabezpieczenia prawidłowego dostarczania wody na cele jej spożycia przez mieszkańców B. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie, w przypadku uznania, że w sprawie zachodzi przesłanka z art. 188 p.p.s.a., o merytoryczne rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych, szerzej motywując zajęte stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Analizę zarzutów kasacyjnych wypada poprzedzić stwierdzeniem, iż niepodniesienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do podstawy faktycznej wyrokowania, petryfikuje ustalenia faktyczne leżące u podstaw kontrolowanego wyroku i nie pozwala aktualnie zarówno podważyć oceny okoliczności faktycznych dokonanych ww. wyrokiem, jak i przyjąć innych okoliczności za podstawę faktyczną kontrolowanego wyroku. Z niezakwestionowanych okoliczności sprawy wynika natomiast, iż domagając się zobowiązania właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w B. przy Al. [...]do jej udostępnienia, W. Sp. z o.o. zamierzają wykonać prace polegające na: 1) odkopaniu magistrali wodociągowej o średnicy DN 600 w miejscu istniejącego trójnika; 2) demontażu istniejącego na tej magistrali trójnika, łączącego magistralę o średnicy DN 600 z inną magistralą, o średnicy DM 800; 3) wstawieniu prostego odcinka rury o średnicy 600 mm w magistrali o średnicy DN 600 w miejsce zdemontowanego trójnika, co spowoduje definitywne odcięcie rury o średnicy DN 800; 4) zamuleniu odciętego i pozostawionego odcinka magistrali DN 800, która aktualnie nie jest już użytkowana; 5) zakopaniu magistrali wodociągowej o średnicy DN 600. W konsekwencji, pomimo tego, że inicjujący kontrolowane postępowanie administracyjne wniosek W. Sp. z o.o. z dnia [...] lutego 2021 r. dotyczył tylko magistrali o średnicy DN 600, to projektowane roboty miały przede wszystkim na celu wyłączenie z użytkowania magistrali DN 800, co spowoduje zmianę parametrów użytkowych magistrali wodociągowych o średnicach DN 600 i DN 800 (vide: uzasadnienie zaskarżonego wyroku str. 10). Kwestią sporną na obecnym etapie postępowania pozostaje zatem wyłącznie to, czy powyższe ustalenia zasadnie zostały uznane przez organ odwoławczy i Sąd I instancji za niewypełniające dyspozycji "konserwacji" magistrali wodociągowej, o której stanowi art. 124b ust. 1 u.g.n. Odnosząc się do powyższej kwestii wypada zauważyć, iż zgodnie z art. 124b ust. 1 u.g.n., starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Analiza powyższej regulacji prawnej prowadzi do wniosku, że tylko w razie prowadzenia czynności związanych z konserwacją, remontem oraz usuwaniem awarii ciągów, urządzeń i instalacji wskazanych w owej regulacji, istnieje możliwość jej zastosowania. Tym samym tylko te trzy cele mogą być realizowane na gruncie art. 124b u.g.n. (vide: wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2018 r., I OSK 406/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W badanej sprawie kluczowe znaczenie ma rozumienie pojęcia konserwacja, którym posługuje się powyższy przepis. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odniesienie się do tegoż pojęcia odbywa się często przez uwzględnienie treści art. 3 pkt 8 p.b., w którym także użyto terminu konserwacja, choć wyłącznie dla określenia, że remontem są prace niestanowiące bieżącej konserwacji. Na gruncie art. 3 pkt 8 p.b. za konserwację uważa się wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót nie polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem obiektu, a więc będą to prace budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż remont (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006 r., II OSK 704/05; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r., I OSK 2091/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przy czym, przy remoncie dochodzi do odtworzenia zniszczonej struktury obiektu budowlanego, zaś przy bieżącej konserwacji struktura obiektu budowlanego ulega jedynie odnowieniu, odświeżeniu (vide: W.Piątek [w:] A.Gliniecki (red), Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, uwagi do art. 3). Przenosząc powyższe uwagi na grunt badanej sprawy należy przygnać rację organowi odwoławczemu i Sądowi I instancji, iż poczynione w sprawie ustalenia tyczące zakresu projektowanych prac, w wyniku których określony element magistrali wodociągowej DN 600 (trójnik) zostanie zastąpiony innym elementem technicznym (rurą o średnicy 600 mm), co doprowadzi do definitywnego wyłączenia z eksploatacji odłączonej magistrali o średnicy DN 800 i jej zamulenia oraz do zmiany parametrów użytkowych istniejącej magistrali DN 600, nie może być oceniane jako konserwacja ciągów przesyłowych wody. Powyższe działania nie tylko nie polegają na odnowieniu, odświeżeniu instanejejącej infrastruktury służącej do przesyłania wody, ale także nie prowadzą do odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącej instalacji, a więc nie mają cechy charakterystycznej dla pojęcia remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b. Nie mogą być zatem poczytywane nie tylko jako konserwacja ale także jako remont należących do wnioskodawcy ciągów przesyłowych. Niezakwestionowanie natomiast ustalenia, zarzutem kasacyjnym podniesionym w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., iż projektowane roboty prowadzą do zmiany parametrów użytkowych istniejącej magistrali DN 600 i odłączenia, a więc wyłączenia z faktycznego użytkowania magistrali DN 800, pozwala uznać, iż prace te mogą być oceniane jako przebudowa, bowiem na gruncie art. 3 pkt 7a p.b. cechą charakterystyczną przebudowy jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.