II SAB/Bd 39/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Z. P. na bezczynność Inne w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę. UZASADNIENIE II SAB/Bd 39/23 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. Z. (dalej: skarżący) wniósł o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa kujawsko-pomorskiego cmentarza żydowskiego położonego w G. przy ul. [...], położonego na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...] G.. Uzasadniając swój wniosek skarżący wskazał, że przedmiotowy cmentarz położony jest na działkach nr [...] Dalej wyjaśnił, że działka nr [...] została wpisania do rejestru zabytków pod numerem [...], natomiast działka nr [...] została wcześniej z tego rejestru wyłączona. W ocenie skarżącego w celu ochrony śladów historycznych tego miejsca należy działkę nr [...] ponownie wpisać do ewidencji zabytków. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia [...] marca 2022 r. wskazał, że w myśl art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 840 z późn. zm. – dalej "u.o.z.") do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek. Wobec powyższego organ wyjaśnił, że skarżący nie jest właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym gruntu, dlatego też organ nie jest zobowiązany do wszczęcia postępowania, ponieważ żądanie skarżącego wszczęcia przez organ postępowania z urzędu nie tworzy takiego obowiązku. Dalej organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków cmentarza położonego na działce nr [...] organ podjął z urzędu i wpisał cmentarz położony na ww. działce do właściwego rejestru. Organ wskazał, że rozpatrując sprawę wpisu do rejestru zabytków cmentarza żydowskiego położonego na działce nr [...] dokonał również oceny dowodów dotyczących działki nr [...], w szczególności ewentualnego położenia na niej spornego cmentarza i jego kwalifikacji do wpisu w ewidencji zabytków. Wobec powyższego, w ocenie organu nie było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie ewentualnej części cmentarza na działce nr [...]. Skarżący pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. złożył ponaglenie do załatwienia sprawy przez organ. Skarżący podniósł, że organ nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, ani decyzji orzekającej o istocie sprawy lub umarzającej postępowanie, czym naruszył art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. – dalej "k.p.a."), nie załatwiając sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto skarżący nie zgodził się co do tego, że postępowaniem w sprawie działki nr [...] organ rozstrzygnął także kwestię dotyczącą działki nr [...]. Postanowieniem z dnia [...].08.2022 r., znak: [...], wskutek przekazanego przez organ ponaglenia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że organ nie dopuścił się bezczynności. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Minister uznał, że pismo skarżącego z dnia [...] lutego 2022 r. nie może zostać uznane za żądanie wszczęcia postępowania na wniosek strony, gdyż skarżący nie jest właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym działki nr [...]. W ocenie Ministra organ nie był związany powyższym wnioskiem, wobec czego nie był zobowiązany do wszczęcia postępowania i wydania rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym także postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pismem z dnia [...] stycznia 2023 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zarzucając naruszenie art. 6, art. 8, art. 12, art. 28, art. 35 § 1 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu dotyczącym wpisu cmentarza żydowskiego w G. do rejestru zabytków, położonego na działce ewidencyjnej nr [...] obręb G.. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wykonania odpowiednich czynności administracyjnych w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzeczenie kiedy nastąpiło faktyczne wszczęcie postępowania, wymierzenie grzywny organowi w wysokości [...] zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącego organ nie wykonał stosownych czynności administracyjnych od dnia złożenia podania do dnia wniesienia skargi, czym naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że skarżący nie jest właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym gruntu objętego wnioskiem, a więc nie jest uprawniony do złożenia wniosku w myśl art. 9 ust. 1 u.o.z., natomiast organ nie był zobowiązany do wszczęcia niniejszego postępowania z urzędu. Dalej organ podkreślił, że przekazał ponaglenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który stwierdził, że organ nie dopuścił się bezczynności, gdyż nie był zobowiązany do wszczęcia postępowania i prawidłowo poinformował o tym skarżącego. Organ podzielił stanowisko Ministra w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskazać należy, że skarga na bezczynność organu uruchamia postępowanie sądowe, w którym sąd ogranicza się do ustalenia, czy organowi można przypisać stan bezczynności (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II FSK 1764/20). Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się więc do zbadania, czy organ miał – wynikający z przepisów prawa – obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Skarga na bezczynność organu ma na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego, dla uznania ewentualnej bezczynności organu konieczne jest w pierwszym rzędzie ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje w terminach ustawowych działań, mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił Kujawsko-Pomorskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków brak rozstrzygnięcia sprawy poprzez postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, decyzję orzekającą o istocie sprawy lub decyzję umarzającą postępowanie. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarżący zwrócił się do organu o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie wpisu cmentarza żydowskiego do rejestru zabytków. Natomiast stosownie do art. 9 ust. 1 u.o.z. do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, skarżący nie jest właścicielem działki nr [...], ani też nie jest jej użytkownikiem wieczystym. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że skarżący nie był uprawniony do złożenia wniosku o wpis zabytku nieruchomego do rejestru, jako że nie jest właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym działki nr [...]. Co więcej, nie można uznać, aby wniosek skarżącego stanowił "wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu". Zgodnie z orzecznictwem, tak skonstruowany wniosek nie jest wnioskiem, który inicjowałby jakieś odrębne postępowanie, którego złożenie obligowałoby organ do wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia. Wstrzymanie się przez organ administracji od wszczęcia postępowania z urzędu nie łączy się z obowiązkiem wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia. Żądanie podjęcia przez organ działań z urzędu nie jest wnioskiem o wszczęcie postępowania i nie uzasadnia stosowania art. 61a § 1 k.p.a. (Wyrok NSA z 24.02.2023 r., I OSK 1742/22; Wyrok NSA z 2.12.2021 r., II OSK 137/21). Wobec powyższego należy zgodzić się z organem administracji, że nie był on zobowiązany do wszczęcia postępowania z urzędu, ani do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), gdyż zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, natomiast "wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu" nie jest instytucją przewidzianą przez przepisy prawa administracyjnego. Ponadto podkreślenia wymaga, że zgodnie z zasadą informowania stron pismem z dnia [...] marca 2022 r. organ wyjaśnił skarżącemu okoliczności z powodu których nie wszczął postępowania, w szczególności podkreślając, że skarżący nie jest właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym gruntu, wobec czego żądanie skarżącego wszczęcia przez organ postępowania z urzędu nie tworzyło takiego obowiązku. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę.