III FSK 1101/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak, Protokolant Ewa Gmurczyk, po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej R. sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Op 387/22 w sprawie ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w O. na uchwałę Rady Miejskiej w Krapkowicach z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr XXXIX/478/2022 w przedmiocie skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Krapkowicach w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od R. sp. z o.o. z siedzibą w O. na rzecz Rady Miejskiej w Krapkowicach kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 10 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Op 387/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: "WSA") oddalił skargę R. Spółki z o.o. w O. (dalej: "Skarżąca") na uchwałę Rady Miejskiej w K. (dalej: "Rada Miejska") z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr (...) w przedmiocie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (dalej: "Uchwała"). Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sadów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W skardze kasacyjnej wywiedzionej od tego wyroku, Skarżąca zaskarżyła go w całości i wniosła o uchylenie wyroku WSA oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), poprzez brak rozpoznania przez WSA istoty sprawy i uznaniu, że organ gminy nie ingeruje w swobodę zawierania umów o świadczenie usług, podczas gdy uchwalenie stawek górnych na zbyt niskim, nierynkowym poziomie, narusza swobodę działalności gospodarczej przedsiębiorców i narzuca górny limit stawek możliwych do zastosowania w umowach, 2. naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez oddalenie wniosków dowodowych z dokumentów załączonych do skargi, pomimo tego że dowody te były niezbędne do wyjaśnienia istotnej dla sprawy okoliczności, a przeprowadzenie tych dowodów nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie tj. oddalenie dowodu z: - uchwały nr (...) Rady Miejskiej w K. z dnia 21 kwietnia 2022 r. w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, - uchwały nr (...) Rady Miejskiej w K. z dnia 17 sierpnia 2022 r. w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, - pisma R. z dnia 28 marca 2022 r., - pisma R. z dnia 31 stycznia 2022 r. wraz z kalkulacją, - uchwały nr (...) Rady Gminy w L. W. z dnia 29 marca 2022 r., - uchwały nr (...) Rady Gminy S. B. z dnia 25 kwietnia 2022 r., wraz z uzasadnieniem, - uchwały nr (...) z dnia 22 stycznia 2021 r. Rady Miejskiej w C., - uchwały nr (...) Rady Miejskiej w Z. z dnia 24 stycznia 2022 r., - uchwały nr (...) Rady Miejskiej w O. z dnia 28 lutego 2022 r., - uchwały nr (...) Rady Miejskiej w N. z dnia 27 sierpnia 2020 r., - uchwały nr (...) Rady Miejskiej w P. z dnia 24 lutego 2021 r. 3. art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez oparcie przez WSA orzeczenia na własnych ustaleniach tzn. dowodach, faktach lub domniemaniach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, w szczególności powołaniu się na stawki stosowane w gminach przedstawionych przez organ oraz pominięciu stawek stosowanych w poszczególnych gminach wskazanych przez Skarżącą, 4. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, w szczególności polegające na: - uznaniu, że ustalenie stawki górnej nie miało znamion dowolności, podczas gdy z uzasadnienia projektu nie wynika, by ustalenie stawek zostało poprzedzone wystarczającym rozeznaniem rynku, a stawki w zaskarżonej uchwale odbiegają od norm i powodują wystąpienie straty w wykonywaniu usługi i nie uwzględniają wbrew twierdzeniu WSA, sytuacji gospodarczej oraz geopolitycznej w szczególności: wzrostu cen paliwa, inflacji, oraz wzrostu wynagrodzenia minimalnego, - uznaniu, że wskutek nadzwyczajnych okoliczności organ podjął działania mające na celu dostosowanie stawek do realiów rynkowych, podczas gdy stawki przyjętej w nowej uchwale w dalszym ciągu co na zbyt niskim poziomie i w dalszym ciągu powodują generowanie straty po stronie Skarżącej, - uznaniu, że organ gminy nie ingeruje w swobodę zawierania umów o świadczenie usług, podczas gdy uchwalenie stawek górnych na zbyt niskim nierynkowym poziomie narusza swobodę działalności gospodarczej przedsiębiorców i narzuca górny limit stawek możliwych do zastosowania w umowach, - uznaniu, że strony umowy o świadczenie usług mogą każdorazowo dokonywać indywidulanej kalkulacji ceny za daną usługę, podczas gdy zaskarżona Uchwala determinuje brak możliwości zawierania umów na rynkowym poziomie. W granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 6 ust. 2 i 4 w zw. z ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o. utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2022 r. poz. 2519, dalej: "u.c.p.g."), poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że ustalenie górnych stawek opłat w wysokości nieuzasadnionej, nieodpowiadającej rzeczywistym kosztom świadczenia przedmiotowych usług, tj. określenie ich na zbyt niskim poziomie, nieuwzględniającym okoliczności cenotwórczych jest zgodne z prawem, - art. 20 oraz 22 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że podjęcie uchwały ograniczającej swobodę gospodarczą poprzez ustalenie wysokości górnych stawek opłat z przekroczeniem ustawowego upoważnienia do ustalania ich wysokości, tj. ustalenie ich na poziomie nieodpowiadającym rzeczywistym kosztom świadczenia przedmiotowych usług, jest zgodne z prawem, - art. 32 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji pominięcie, że zaskarżona uchwała prowadzi do naruszenia zasad równości, gdyż zawiera nierynkowe stawki zagospodarowania odpadów, a w konsekwencji faworyzuje właścicieli nieruchomości z terenu gminy Krapkowice kosztem przedsiębiorców działających na rynku, - art. 2, art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, (Dz.U. z 2021 r. poz. 162, dalej: "u.p.p"), poprzez ich błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że ustalenie górnych stawek opłat w wysokości nieuzasadnionej, nieodpowiadającej rzeczywistym kosztom świadczenia przedmiotowych usług, tj. określenie ich na zbyt niskim poziomie, nieuwzględniającym okoliczności cenotwórczych i pozbawienie Skarżącej możliwość zarobkowych, nie ograniczenia zasad swobody działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz przyznanie kosztów zastępstwa prawnego wedle norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej uregulowanych w powołanym art. 174 p.p.s.a. jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Wyjątkiem są tu jedynie przesłanki nieważności postępowania, które Sąd bierze pod rozwagę z urzędu. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zbadano, czy nie zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn nieważności, wskazywana w przywoływanym unormowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznaje zarzut naruszenia przez WSA przepisów art. 6 ust. 2 i 4 w zw. z ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4a u.c.p.g., poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że ustalenie górnych stawek opłat w wysokości nieuzasadnionej, nieodpowiadającej rzeczywistym kosztom świadczenia przedmiotowych usług, tj. określenie ich na zbyt niskim poziomie, nieuwzględniającym okoliczności cenotwórczych jest zgodne z prawem. Ustawodawca w art. 6 ust. 2 u.c.p.g., upoważnia radę gminy do określenia w drodze uchwały górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi wymienione w ust. 1 tego artykułu, jednocześnie wskazując, że ustalenie stawek górnych odbywa się, z zachowaniem warunków określonych w ust. 4 i 4a tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie przyjął WSA, że analiza zapisów przedmiotowej Uchwały prowadzi do wniosku, że unormowania w niej zawarte, wbrew zarzutom skargi, nie naruszają art. 6 ust. 4 i 4a u.c.p.g. Ustalone górne stawki odnoszą się do wszystkich podmiotów, które są uprawnione na terenie gminy do świadczenia tego rodzaju usług. Podmiotami tymi są gminne jednostki organizacyjne lub przedsiębiorcy odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisani do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 omawianej ustawy. Jak wynika z materiału dowodowego znajdującego się w aktach rozpatrywanej sprawy, w procedurze podejmowania zaskarżonej Uchwały skonsultowano celowość podniesienia górnych stawek opłaty za odbiór odpadów komunalnych z pozostałymi podmiotami posiadającymi uprawnienie do świadczenia usług odbioru odpadów. Wystosowano zapytania do innych przedsiębiorców świadczących usługi z zakresu odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych z terenu Gminy K. - tylko jedna, z pięciu zapytanych firm, poza samą Skarżącą, zwróciła uwagę na potrzebę podwyższenia opisywanych stawek. W skardze kasacyjnej nie zawarto żadnych danych, pozwalających na ustalenie, że wysokość stawek przyjęta w drodze Uchwały ma przełożenie na straty Skarżącej. Mając na uwadze powyższe wywody nie można przyjąć, że doszło do uchybienia postanowieniom art. 20 oraz 22 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że podjęcie uchwały ograniczającej swobodę gospodarczą, poprzez ustalenie wysokości górnych stawek opłat z przekroczeniem ustawowego upoważnienia do ustalania ich wysokości, tj. ustalenie ich na poziomie nieodpowiadającym rzeczywistym kosztom świadczenia przedmiotowych usług, jest zgodne z prawem. Zasadnie bowiem przyjął WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nie można negować stanowiska Skarżącej, że z art. 20 Konstytucji RP (istota społecznej gospodarki rynkowej) wynika m.in. zasada wolności gospodarczej. Niemniej jednak, jak wynika z samej Konstytucji RP, zasada ta może być ograniczona w przypadkach przewidzianych w ustawie. Przykładem takiego ograniczenia jest właśnie unormowanie zawarte w art. 6 ust. 2 u.c.p.g., które upoważnia radę gminy do określenia w drodze uchwały górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi wymienione w ust. 1 tego artykułu, z zachowaniem warunków wskazanych w ust. 4 i 4a tego przepisu. Nie doszło także do naruszenia przez WSA przepisu art. 32 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji pominięcie, że zaskarżona uchwała prowadzi do naruszenia zasad równości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Uchwała nie zawiera nierynkowych stawek zagospodarowania odpadów, a w konsekwencji nie faworyzuje właścicieli nieruchomości z terenu gminy Krapkowice kosztem przedsiębiorców działających na rynku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza, aby w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak rozpoznania przez WSA istoty sprawy i uznaniu, że organ gminy nie ingeruje w swobodę zawierania umów o świadczenie usług. Nie doszło także do naruszenia przepisów art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez oddalenie wniosków dowodowych z dokumentów załączonych do skargi. Dowody te nie były niezbędne do wyjaśnienia istotnej dla rozpatrywanej sprawy okoliczności. WSA nie uchybił również przepisom art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niepełną i błędną ocenę ustaleń stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi. Również w pozostałym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. W konsekwencji, ponieważ żaden z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie okazał się zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak sędzia NSA Sławomir Presnarowicz (spr.) sędzia NSA Dominik Gajewski