II OSK 842/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. Spółka komandytowa z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 141/21 w sprawie ze skargi M.L., J.L., M.C., M.C.2, A.S., M.M. i D.W. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 9 listopada 2020 r. nr IF-O.7840.605.2020.MB (RCH) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 141/21, po rozpoznaniu skargi M.L., J.L., M.C., M.C.2, A.S., M.M. i D.W. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 9 listopada 2020 r. nr IF-O.7840.605.2020.MB (RCH) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie (pkt I), zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz M.L. i J.L. solidarnie kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II), zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz M.C. i M.C.2 solidarnie kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III), zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz A.S. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV), zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz M.M. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt V), a także zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz D.W. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt VI). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 15 września 2020 r., nr 2824/2020, Starosta Powiatu Wrocławskiego zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce H. Sp. z o.o. Sp. k. pozwolenia na budowę 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie wolnostojącej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną tj. instalacją kanalizacji sanitarnej, instalacją kanalizacji deszczowej, wiz oraz ciągiem pieszo-jezdnym na działkach nr [...] oraz [...] w miejscowości S., gmina D. Pismem z dnia 18 września 2020 r. spółka H. Sp. z o.o. Sp. k. zrzekła się prawa do wniesienia odwołania od tej decyzji. Co istotne inwestor był jedyną stroną postępowania pierwszoinstancyjnego. Odwołaniem z dnia 24 września 2020 r., uzupełnionym pismami z dnia 16 października 2020 r. i z dnia 22 października 2020 r., M.L., J.L., M.C., M.C.2, N.S., D.W., A.S., P.C., M.M. i B.K. zaskarżyli decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 15 września 2020 r. W odwołaniu wskazano m.in., że "wszelkie informacje co do inwestycji powzięliśmy z tablicy informacyjnej budowy". Zaznaczono także, że w dniu 22 września 2020 r. rozpoczęły się roboty budowlane. "Rozpoczęcie prac było formą poinformowania nas o tej inwestycji post factum. W dalszej części podniesiono zarzuty merytoryczne względem inwestycji oraz zaskarżonej decyzji". Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia 9 listopada 2020 r. nr IF-0.7840.605.2020.MB(RCH), na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm., zwana dalej: "Prawo budowlane"), stwierdził niedopuszczalność odwołania. Na powyższe postanowienie M.L., J.L., M.C., M.C.2, A.S., M.M., D.W. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jego uchylenia. Stwierdzając niedopuszczalność odwołania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wojewoda dopuścił się naruszenia prawa procesowego, a ściśle art. 134 k.p.a. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nietrafne jest stanowisko wojewody, jakoby zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania w rozpoznawanej sprawie przez inwestora (jedyną stronę, której doręczono decyzję organu I instancji) spowodowało, że z dniem złożenia tego oświadczenia (18 września 2020 r.) decyzja Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 15 września 2020 r., nr 2824/2020 stała się ostateczna i prawomocna, wskutek czego odwołanie wniesione przez skarżących było niedopuszczalne. Istotnie, stosownie do treści art. 127a § 1 k.p.a., w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Dalej trzeba powiedzieć, że zgodnie z paragrafem 2 tego artykułu, z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Jednakże trzeba także pamiętać że, na tle przywołanych regulacji nie może budzić wątpliwości teza, iż skoro prawa do wniesienia odwołania może zrzec się wyłącznie strona, której odwołanie przysługuje, to należy uznać za niedopuszczalne, aby skutki tego oświadczenia wpływały na prawa procesowe stron, które takiego oświadczenia nie złożyły. Ponadto, w świetle przytoczonych, jednobrzmiących poglądów piśmiennictwa i orzecznictwa, termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej przez organ I instancji, jest powiązany z terminem doręczenia decyzji stronie uczestniczącej w postępowaniu. Takie unormowanie wskazuje na brak związku między zrzeczeniem się prawa do odwołania przez stronę uczestniczącą, a prawem do odwołania strony pominiętej. Skoro prawo do wniesienia odwołania przysługuje również stronie pominiętej (podmiotowi, który wykaże, że ma interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a.), tylko ona może tym prawem dysponować. Oświadczenia drugiej strony nie mogą skutkować pozbawieniem strony pominiętej podstawowego uprawnienia procesowego. Wojewoda wadliwie uznał zatem, że oświadczenie inwestora o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania mogło wywołać również skutki w odniesieniu do innych podmiotów, którym przysługuje przymiot strony, pozbawiając je prawa do wniesienia odwołania. Nadto, o niedopuszczalności odwołania w rozumieniu art. 134 k.p.a. mogą również przesądzać przyczyny podmiotowe, wyrażające się w braku legitymacji procesowej. Jednakże, w świetle ugruntowanych już poglądów doktryny i orzecznictwa, uznanie odwołania za niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych ogranicza się wyłącznie do przypadków oczywistych, nie budzących żadnych wątpliwości. Z kolei jeżeli odwołanie wnosi podmiot, który twierdzi, że jest stroną, bo postępowanie dotyczy jego interesu prawnego, weryfikacja tych twierdzeń, wymagająca dokonania czynności wyjaśniających, nie jest możliwa na tym wstępnym etapie postępowania odwoławczego. W takim przypadku obowiązkiem organu odwoławczego jest wszczęcie postępowania odwoławczego, dokonanie weryfikacji i gdy wypadnie ona negatywnie – umorzenie postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie skarżący wnosząc odwołanie jednoznacznie powoływali się na swój interes prawny w sprawie. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie było zatem możliwe na etapie wstępnego, formalnego badania odwołania, prowadzącego do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Reasumując dotychczasowe rozważania należy dojść do wniosku, że wojewoda wadliwie zastosował w sprawie art. 134 k.p.a., a zatem naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). W ocenie Sądu odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi, w tym np. zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego na tym etapie postępowania było przedwczesne. Jak szeroko wskazano wyżej organ, w zakwestionowanym rozstrzygnięciu wadliwie stwierdził niedopuszczalność odwołania. W związku z tym, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy jego obowiązkiem będzie rozważenie w pierwszej kolejności, czy i którym odwołującym przysługuje status strony. Należy zatem na wstępie zweryfikować twierdzenia zawarte w odwołaniu, czy osoby wnoszące odwołanie w rozpoznawanej sprawie miały interes prawny. Jeśli wojewoda ustali, że któraś z osób wnoszących odwołanie legitymuje się przymiotem strony w prowadzonym postępowaniu, winien rozpoznać sprawę co do istoty. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła H. Spółka komandytowa z siedzibą w K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a. naruszenie art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegającego na niewłaściwym zastosowaniu skutkującym dokonaniem wadliwej kontroli ustawowego obowiązku pod względem zgodności z prawem wydanego postanowienia, co w konsekwencji doprowadziło do uwzględnienia podlegającej oddaleniu skargi; b. naruszenie art. 3 § 1 i § 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie przez Sąd, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia prawa procesowego, gdy tymczasem rozstrzygnięcie oparto na jedynej właściwej w zaistniałym stanie prawnym podstawie prawnej; c. naruszenie 3 § 1 i § 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1, art. 110 § 1, art. 129 § 2, art. 134 k.p.a. przez niezastosowanie poprzez uwzględnienie skargi oraz przyjęcie przez Sąd, że w tych warunkach odwołanie wniesiono od decyzji nieostatecznej, podczas gdy kwestionowanie jej (jako ostatecznej) powinno odbywać się w ramach postępowania wznowieniowego; II. prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie: a) art. 28 ust. 2 Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są także właściciele, nieruchomości znajdujących się poza obszarem oddziaływania obiektu. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa, a także wydanie orzeczenia także bez konieczności przeprowadzenia rozprawy. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Zasadnie przyjął Sąd I instancji, że Wojewoda Dolnośląski dokonał błędnej wykładni art. 127a k.p.a. przyjmując, że w sytuacji gdy jedyna strona postępowania zrzeknie się w trybie art. 127a k.p.a. prawa do wniesienia odwołania, to decyzja staje się ostateczna i brak jest możliwości wniesienia odwołania od takiej decyzji przez inne podmioty, które nie brały udziału w tym postępowaniu. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 127a § 2 k.p.a. decyzja staje się ostateczna i prawomocna z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania. Natomiast zgodnie z art. 127a § 1 k.p.a. w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Wykładni zawartego w art. 127a § 1 k.p.a. zwrotu: "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania", nie można dokonywać z pominięciem funkcjonalnej wykładni art. 129 § 2 k.p.a., w którym mowa o 14-dniowym terminie do wniesienia odwołania od decyzji. Dopóki nie upłynie termin do złożenia odwołania przez pozostałe strony postępowania lub nie zrzekną się one przysługującego im prawa decyzja nie jest ostateczna i również podmiot, który wcześniej zrzekł się prawa do złożenia odwołania może oświadczenie to skutecznie cofnąć. W tym terminie powinno być również złożone odwołanie (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 873/19, ONSAiWSA 2020/4/54). W świetle ugruntowanego już stanowiska orzecznictwa i doktryny, prawo do wniesienia odwołania od decyzji przysługuje nie tylko adresatowi decyzji (stronie, której doręczono decyzję), ale również osobie, która nie została uznana przez organ za stronę, oczywiście pod warunkiem, że spełnia ustawowe kryterium nabycia statusu strony postępowania. Ponieważ ustawa wiąże początek biegu terminu do wniesienia odwołania z doręczeniem (ew. ogłoszeniem) decyzji organu pierwszej instancji (art. 129 § 2 k.p.a.), kłopotliwe jest ustalenie początku biegu tego terminu dla strony, której w ogóle nie została doręczona decyzja. W literaturze i orzecznictwie przyjął się obecnie niekwestionowany już pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 15. wyd., Warszawa 2017, s. 695-696; K. Glibowski, (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 4. wyd., Warszawa 2017, s. 963 oraz powoływana tam literatura i orzecznictwo). W niniejszej sprawie termin ten został dochowany. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle przywołanych regulacji nie może budzić wątpliwości teza, że skoro prawa do wniesienia odwołania może zrzec się wyłącznie strona, której odwołanie przysługuje, nie jest dopuszczalne, aby skutki tego oświadczenia wpływały na prawa procesowe stron, które takiego oświadczenia nie złożyły. Ponadto, termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej przez organ pierwszej instancji jest powiązany z terminem doręczenia decyzji stronie uczestniczącej w postępowaniu. To tym bardziej wskazuje na brak związku między zrzeczeniem się prawa do odwołania przez stronę uczestniczącą, a prawem do odwołania podmiotu pominiętego. Oświadczenia jednej strony postępowania nie mogą skutkować pozbawieniem innej strony pominiętej podstawowego uprawnienia procesowego. Pominięcie strony postępowania przez organ pierwszej instancji i wskutek tego złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania przez wadliwie uznaną za jedyną stronę postępowania nie może wywoływać związanego z takim oświadczeniem skutku dla strony ewidentnie pominiętej przez organ, a będącej stroną. Oświadczenie o zrzeczeniu się prawa odwołania będzie skuteczne gdy wniosły je wszystkie strony. Ujawnienie się pominiętej strony postępowania na etapie odwołania już po wniesieniu przez inne strony ww. oświadczenia jest powodem odmowy skuteczności wniesionych dotychczas oświadczeń (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 2674/20, LEX nr 3114200; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 547/21 oraz wyrok NSA z dnia 1 października 2021 r. sygn. akt II OSK 169/21, dostępne w: CBOIS). Zauważyć należy również, że w art. 127 a § 2 k.p.a. ustawodawca posługuje się zwrotem: "ostatnia ze stron postępowania", nie zaś ostatnia uznana za stronę postępowania (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2202/19, CBOIS), co także potwierdza zasadność przyjętej powyżej wykładni art. 127 a k.p.a. Przemawia za tym również art. 78 Konstytucji RP, zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, zaś wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. W świetle zacytowanej treści przepisu nie powinno budzić wątpliwości, iż w sytuacji pozbawienia strony możliwości zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji doszłoby do naruszenia tej normy konstytucyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie zatem uznał, że oświadczenie inwestora o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, nie mogło wywołać również skutków w odniesieniu do strony, która nie brała udziału w postępowaniu, a która wywodzi, że posiada interes prawny do bycia jego stroną i tym samym pozbawić jej możliwości wniesienia odwołania i udziału w postępowaniu odwoławczym. Zatem zasadnie wskazał, że doszło do naruszenia art. 134 k.p.a. W konsekwencji jako chybione należało uznać zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134, art. 16 § 1, art. 110 § 1, art. 129 § 2 k.p.a. Nie znajduje uzasadnienia zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z art. 3 § 1 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zauważyć zatem wypada, że wskazane przepisy mają charakter ustrojowy, w sposób najbardziej ogólny i generalny określają zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli. Z kolei art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż ma charakter wynikowy i reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, określając przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzut taki nie jest trafny. Nietrafny jest również zarzut kasacyjny naruszenia art. 28 ust. 2 Pr. bud., albowiem przepis ten nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia organu i nie był również przedmiotem oceny dokonanej przez Sąd I instancji, zatem nie mogło dojść do jego naruszenia. Należy również zauważyć, ze Sąd I instancji zasadnie wskazał, że kwestia oceny czy wnoszącym odwołanie przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud., będzie dopiero przedmiotem oceny organu odwoławczego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.