II OKW 4/24

SENTENCJA Dnia 8 stycznia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi Rady Powiatu Strzelińskiego na postanowienie Komisarza Wyborczego we Wrocławiu I z dnia 19 grudnia 2023 r. nr 442/2023 w przedmiocie podziału powiatu strzelińskiego na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu oddala skargę. UZASADNIENIE Komisarz Wyborczy we Wrocławiu I postanowieniem z 19 grudnia 2023 r., nr 442/2023, powołując się na art. 419 § 2 w zw. z art. 419 § 2a oraz w zw. z art. 450 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2408), podzielił powiat strzeliński na okręgi wyborcze, ustalił ich granice, numery oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu. Podział ten różni się od dotychczasowego podziału ustalonego uchwałą Rady Powiatu Strzelińskiego z 3 lipca 2002 r. ustaleniem liczby radnych wybieranych w okręgach pierwszym i trzecim w ten sposób, że zamiast ośmiu radnych w okręgu pierwszym wybieranych będzie dziewięciu radnych oraz zamiast pięciu radnych w okręgu trzecim wybieranych będzie czterech radnych. Skargę na to postanowienie wniosła Rada Powiatu Strzelińskiego. Ze skargi wynika, że skarżąca kwestionuje zmianę liczby radnych wybieranych w okręgach pierwszym i trzecim. W związku z tym skarżąca zarzuca naruszenie art. 454 § 1 - 3 Kodeksu wyborczego oraz art. 2, art. 15 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez: - uniemożliwienie jej zajęcie umotywowanego stanowiska spowodowane wyznaczeniem zbyt krótkiego terminu (3 dni) na ustosunkowanie się do przedłożonej przez Komisarza Wyborczego propozycji zmian, - nieuwzględnienie stanowiska skarżącej wyrażonego w uchwale z 3 lipca 2002 r., - naruszenie wynikające z powyższych okoliczności zasad demokratycznego państwa prawnego, zasady decentralizacji władzy publicznej oraz zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto skarżąca zarzuca naruszenie "art. 454 § 1, § 2 i § 3 oraz art. 419 Kodeksu wyborczego, a przede wszystkim zasadę stałości okręgów wyborczych, określoną w art. 419 § 1 w zw. z art. 450 Kodeksu wyborczego". Komisarz Wyborczy w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że uwzględniając jednolitą normę przedstawicielstwa oraz liczbę mieszkańców w każdym z trzech okręgów wyborczych powiatu strzelińskiego, liczba wybieranych w poszczególnych okręgach wyborczych radnych powinna wynosić dziewięciu radnych w pierwszym okręgu wyborczym, czterech radnych w drugim okręgu wyborczym i pięciu radnych w trzecim okręgu wyborczym. Jednakże w związku z tym, że zgodnie z zarządzeniem Wojewody Dolnośląskiego z 10 listopada 2023 r., nr 447, liczba radnych wybieranych w powiecie strzelińskim wynosi siedemnaście konieczne było zmniejszenie liczby radnych w jednym z trzech okręgów wyborczych. Mając to na uwadze Komisarz Wyborczy zastosował sposób ustalania liczby radnych w okręgach wyborczych określony w art. 419 § 2 pkt 2 Kodeksu wyborczego. W efekcie, ustalając, że okręgowa norma przedstawicielska jest najniższa w trzecim okręgu wyborczym, nadwyżkowy mandat odjął w tym okręgu. Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Komisarz Wyborczy w odpowiedzi na skargę przekonująco wyjaśnił przyczyny ustalenia odmiennej liczby mandatów w okręgach pierwszym i trzecim w powiecie strzelińskim w stosunku do liczby mandatów ustalonych uchwałą Rady Powiatu Strzelińskiego z 3 lipca 2002 r. Z uwagi na liczbę mieszkańców powiatu wynoszącą 41.402 oraz liczbę radnych powiatu równą 17 ustaloną przez Wojewodę Dolnośląskiego jednolita norma przedstawicielska wynosi 2.435,41. Wobec tego zgodnie z art. 419 § 2 pkt 1 w zw. z art. 450 Kodeksu wyborczego, przy uwzględnieniu liczby mieszkańców w każdym z okręgów (odpowiednio: 20.760, 9.182 i 11.460) i wskazanej jednolitej normy przedstawicielstwa na poszczególne okręgi przypada odpowiednio dziewięć, cztery i pięć mandatów. To zaś powoduje, że ogólna liczba mandatów jest większa niż ustalona przez Wojewodę Dolnośląskiego. W tej sytuacji Komisarz Wyborczy był zobowiązany zastosować art. 419 § 2 pkt 2 w zw. z art. 450 Kodeksu wyborczego. Zgodnie z tym przepisem nadwyżkowy mandat odejmuje się w tym okręgu, w którym norma przedstawicielstwa jest najniższa. Przy czym w tym przypadku nie chodzi o jednolitą normę przedstawicielstwa, a normę przedstawicielstwa występującą w każdym okręgu wyborczym. Ta norma przedstawicielstwa, trafnie przez Komisarza Wyborczego nazwaną "okręgową", jest ustalana poprzez podzielenie liczby mieszkańców w każdym z okręgów przez liczbę przypadających na dany okręg wyborczy mandatów. W ten sposób okazuje się, że najniższa okręgowa norma przedstawicielstwa występuje w trzecim okręgu wyborczym, mianowicie 2.292,00 w stosunku do 2.295,50 w okręgu drugim i 2.306,67 w okręgu pierwszym. W toku postępowania przed Komisarzem Wyborczym skarżąca zajmowała stanowisko, w szczególności w piśmie z 28 listopada 2023 r., z którego wynika błędne rozumienie przez skarżącą sposobu ustalania normy przedstawicielstwa, o której mowa w art. 419 § 2 pkt 2 Kodeksu wyborczego. Należy więc podkreślić, że w powołanym przepisie nie chodzi o jednolitą normę przedstawicielstwa, o której mowa w art. 419 § 2 zdanie wstępne Kodeksu wyborczego, lecz o normę przedstawicielstwa w okręgu wyborczym, która jest ustalana analogicznie do sposobu ustalania jednolitej normy przedstawicielstwa, a więc przez podzielenie liczby mieszkańców w okręgu przez liczbę mandatów w tym samym okręgu. Zatem, w ocenie NSA sposób "redukcji" mandatu nadwyżkowego zastosowany przez Komisarza Wyborczego jest zgodny z prawem. Podkreślić należy, że to ustawodawca określił ten sposób "redukcji" mandatu nadwyżkowego. Zauważyć należy, że był on konieczny, gdyż uwzględniając jednolitą normę przedstawicielstwa ustaloną dla powiatu strzelińskiego i liczbę mieszkańców w poszczególnych okręgach wyborczych powstał jeden nadwyżkowy mandat. Komisarz Wyborczy trafnie też wskazał, że nie rozważał zmiany granic okręgów wyborczych, gdyż stosownie do pkt 30 Wytycznych dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze uchwalonych przez Państwową Komisję Wyborczą uchwałą z 27 marca 2023 r., nr 17/2023 (Monitor Polski poz. 320 z 2023 r.), do doprowadzenia podziału powiatu na okręgi wyborcze do stanu zgodnego z prawem wystarczająca była zmiana liczby radnych wybieranych w poszczególnych okręgach wyborczych. Zasadnie przy tym Komisarz Wyborczy zauważył, iż będzie to zgodne z zasadą stałości podziału powiatu na okręgi wynikającej z art. 419 § 1 w zw. z art. 450 Kodeksu wyborczego. Wobec powyższego niezasadne są zarzuty skargi, gdyż sprowadzają się one do okoliczności, które w świetle prawidłowo zastosowanych przez Komisarza Wybiorczego przepisów prawa nie mają istotnego znaczenia. Zauważyć przy tym należy, że niezasadny jest zarzut, jakoby skarżąca nie mogła przedstawić swego stanowiska przed podjęciem przez Komisarza Wyborczego zaskarżonego postanowienia. Skarżąca przedstawiała swoje stanowisko w pismach z 20 listopada 2023 r. oraz 28 listopada 2023 r. Jeżeli zaś chodzi o naruszenie zasady stałości podziału powiatu na okręgi wyborcze, to konieczne jest wyważenie z tą zasadą konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zaskarżone postanowienie w ocenie NSA czyni temu zadość, gdyż z jednej strony usuwa stan niezgodności z prawem w zakresie liczby mandatów w pierwszym okręgu wyborczym, w którym przy uwzględnieniu jednolitej normy przedstawicielstwa powinno być 9 mandatów, a nie jak dotychczas osiem, z drugiej zaś strony nie zmienia granic okręgów wyborczych. Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że skarga jest niezasadna i wobec tego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) w zw. z art. 420 § 3 oraz art. 456 § 1 Kodeksu wyborczego, oddalił ją.