III SAB/Gd 74/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi O. S. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w postępowaniu dotyczącym udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy 1) zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku O. S. z dnia 22 listopada 2022 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 3 miesięcy od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala skargę w pozostałej części; 4) zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego O. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE W dniu 17 marca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła przekazana przez organ skarga O. S. (dalej także jako "strona", "wnioskodawca", "cudzoziemiec" albo "skarżący") na bezczynność Wojewody Pomorskiego w postępowaniu dotyczącym udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wynikają następujące okoliczności: W dniu 22 listopada 2022 r. O. S. wystąpił do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 16 stycznia 2023 r. do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło datowane na dzień 12 stycznia 2023 r. ponaglenie na niezałatwienie w terminie sprawy w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z dnia 8 marca 2023 r., Wojewoda Pomorski działając na podstawie art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, wezwał wnioskodawcę do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku. W piśmie wskazano, że w trakcie wizyty zostaną pobrane od wnioskodawcy odciski linii papilarnych. Odmowa złożenia odcisków linii papilarnych skutkować będzie odmową wszczęcia postępowania w sprawie. Z kolei brak stawiennictwa w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie złożonego wniosku bez rozpoznania. Pismem datowanym na dzień 21 lutego 2023 r. O. S., działając przez pełnomocnika wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ze skargą na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.") poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Skarżący wniósł o: zobowiązanie Wojewody Pomorskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia organowi akt; przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.", ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ww. ustawy w maksymalnej wysokości określonej w jej art. 154 § 6; wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § p.p.s.a.; zasadzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony w 2021 r. Następnie wniosek ten został uzupełniony za pośrednictwem poczty polskiej. W dniu 12 stycznia 2023 r. zostało wniesione ponaglenie, na które organ w żaden sposób nie zareagował. Pełnomocnik skarżącego z powołaniem się na orzecznictwo sądowe dotyczące problematyki bezczynności i przewlekłości postępowania wskazał dalej, że w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Zaistniała więc bezczynność organu administracji publicznej, gdyż mimo istnienia ustawowego obowiązku w ustawowym terminie organ nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Z kolei biorąc pod uwagę, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu skarżący stanął na stanowisku, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stopień zaniedbań ze strony organu, naruszenie terminów, sposób zachowania strony, jak i okoliczności materialnoprawne przemawiają za uznaniem, że doszło do rażącego naruszenia prawa, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Odnośnie zasadności przyznania sumy pieniężnej pełnomocnik skarżącego wskazał, że sytuacja, w której strona czeka tak długo na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Jak wskazuje się w doktrynie, przyznanie sumy pieniężnej jest swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W orzecznictwie wskazuje się trafnie, że zastosowanie środka w postaci przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącego ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego, a podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie sąd powinien brać pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy dotyczące stanu bezczynności. Wymierzona kara powinna z kolei uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na zakończenie postępowania nie będąc przy tym zawiadomione o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. Takie działanie narusza zasadę pogłębiania zaufania do administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o: odrzucenie skargi podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z uwagi na czasową niedopuszczalność wywodzenia środków prawnych zwalczających bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 100d ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, a zatem również skarg, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. lub oddalenie skargi w związku z czasowym spoczywaniem terminów i ogólnym wyłączeniem w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. stosowania przepisów o bezczynności lub niewymierzanie grzywny oraz niezasądzanie sumy pieniężnej - w przypadku uznania dopuszczalności i zasadności skargi - w związku z wyłączeniem stosowania tych środków przez sądy administracyjne w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. na podstawie art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. W uzasadnieniu, po przedstawieniu podjętych w sprawie czynności, organ wyjaśnił, że osobiste złożenie wniosku legalizującego pobyt w Oddziale ds. Legalizacji Pobytu Cudzoziemców Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku możliwe jest po wcześniejszej rejestracji wizyty przez Internet. Informacje o sposobach zalegalizowania pobytu zostały opublikowane na stronie internetowej organu. Dotychczasowa praktyka pokazuje, że wnioski cudzoziemców reprezentowanych przez pełnomocnika skarżącego składane są drogą korespondencyjną. Dalej Wojewoda Pomorski wskazał, że długi termin rozpatrywania wniosku wynika z konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz niedostosowania zasobów kadrowych do liczby wpływających wniosków. Ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców jest bardzo duża, jednak czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie. Chociaż dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne, czy kadrowe leżące po stronie organu, to jednak nie powinny one być pomijane przy ocenie zasadności wniesionej skargi. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu i niedostateczna obsada kadrowa stanowią poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2019 r. (sygn. akt II SAB/Wr 1127/19) organ dodał, że nie można stwierdzić o winie organu skoro powszechnie znany jest fakt bardzo dużej liczby wniosków cudzoziemców, które wpływają do organu przy dalece niewystarczającej obsadzie kadrowej. Ponadto zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Rozpoczęcie biegu terminu na załatwienie sprawy zależne jest od wystąpienia ostatniego ze zdarzeń wymienionych w ust. 2, to jest osobistego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy lub następczego osobistego stawiennictwa; złożenia wniosku, który nie jest obarczony brakami formalnymi lub następcze uzupełnienie braków formalnych; przedłożenia przez stronę dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku o okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie przedmiotowego zezwolenia lub bezskuteczny upływ terminu wyznaczonego przez wojewodę na ich uzupełnienie. Organ zwrócił też uwagę na skutki przepisu art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, który zgodnie z art. 36 pkt 1 lit. e) ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw wszedł w życie z dniem następującym po ogłoszeniu, z mocą od dnia 1 stycznia 2023 r. Zgodnie natomiast z jego treścią, w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwianiu sprawy w terminie nie stosuje się. Organ nie przekroczył zatem ustawowego terminu na rozpatrzenie wniosku. Wojewoda Pomorski wskazał nadto, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie wpłynął do organu w 2021 r. lecz w dniu 22 listopada 2022 r. W dniu 17 marca 2021 r. do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego wypłynęły jedynie dwa egzemplarze załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (oraz umowa zlecenia i kopia paszportu wnioskodawcy). W związku z przedłożonymi dokumentami organ wystosował do wnioskodawcy pismo informujące ze wskazaniem jakie czynności należy podjąć aby skutecznie zainicjować postępowanie w przedmiocie udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu, sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie skarżący zarzucił Wojewodzie Pomorskiemu bezczynność w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Ponaglenie, dla swej skuteczności musi zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość Natomiast to, czy w ogóle, a jeśli tak, to w jaki sposób ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi, ani dla jej skuteczności (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 września 2018 r.; sygn. akt II OSK 1659/18; z dnia 30 stycznia 2020 r.; sygn. akt II OSK 3092/19 oraz z dnia 13 października 2020 r.; sygn. akt II OSK 71/20). W realiach rozpatrywanej sprawy niesporną jest okoliczność, że skarżący powyższy wymóg spełnił, gdyż poprzedził skargę ponagleniem złożonym do właściwego organu (ponaglenie z dnia 12 stycznia 2023 r.; data wpływu do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego – 16 stycznia 2023 r.). Tym samym przesłanka warunkująca dopuszczalność wniesienia skargi została w niniejszej sprawie spełniona. Przechodząc do meritum wyjaśnienia wymaga, że zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.") wymaga by organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Przepis art. 12 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1); sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Realizacji tej zasady służy między innymi przepis art. 35 § 1 k.p.a., dotyczący terminów załatwienia sprawy administracyjnej. Zgodnie z powyższym przepisem, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Jednocześnie przepis art. 35 § 4 k.p.a. stanowi, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i § 3a. Przypadek taki występuje właśnie w rozpoznawanej sprawie, jednak szerzej o tym w dalszej części uzasadnienia. Co równie istotne w kontekście terminowego załatwiania spraw przez organy administracji publicznej przepis art. 36 § 1 k.p.a. wskazuje, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Pojęcie bezczynności zdefiniowane zostało z kolei w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., w świetle którego bezczynność stanowi niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przedmiotem skargi na bezczynność jest zatem brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ma na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawa samej skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącej. Jak już była o tym mowa, ustawa o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi zawiera przepisy określające czas, w jakim postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy powinno się zakończyć. Przepisy tę materię regulujące stanowią lex specialis w stosunku do przywołanych powyżej ogólnych uregulowań kodeksowych. Przepisem art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91), która weszła w życie w dniu 29 stycznia 2022 r., do ustawy o cudzoziemcach dodany został art. 112a, dotyczący terminu wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Przepis ten brzmi następująco: 1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. 2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. 3. W przypadku postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) jednostka przyjmująca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 2) jednostka przyjmująca przedłożyła dokumenty, o których mowa w art. 106a ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106a ust. 3, upłynął bezskutecznie. 4. Postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy kończy się w terminie 90 dni. 5. Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa termin, o którym mowa w ust. 4, biegnie od dnia uzupełnienia braków. Tym samym od dnia 29 stycznia 2022 r. termin wydania decyzji zezwalającej cudzoziemcowi na pobyt czasowy reguluje zacytowany przepis szczególny (o czym stanowi art. 35 § 4 k.p.a.). Wniosek skarżącego został złożony po wejściu w życie przepisów ustawy nowelizującej, bezspornie więc przepisy te znajdowały w sprawie zastosowanie. Ponadto, istotne odstępstwa od zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego zasad procedowania zawierają przepisy ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830). Ustawą tą do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) dodano obowiązujący od 15 kwietnia 2022 r. przepis art. 100c ust. 1-4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Stanowi on, że do dnia 31 grudnia 2022 r. zawieszony został bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach. W okresie zawieszenia biegu terminów nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Co więcej, w okresie tym organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny, ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie zawieszenia biegu terminów, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Analogiczne regulacje zawiera dodany z dniem 1 stycznia 2023 r. (mocą art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2023 r., poz. 185) przepis art. 100d ust. 1 – 4. W art. 100d ust. 1 wskazano, że w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. zawieszony został bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach Podkreślenia wymaga, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 100c, jak i art. 100d tej ustawy może zatem, co do zasady, znajdować zastosowanie jedynie do ściśle określonego kręgu postępowań - z wniosków obcokrajowców - obywateli Ukrainy, którzy przyjechali do Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Zdaniem Sądu powołane przepisy nie mogą mieć zatem zastosowania do oceny bezczynności organu w sprawie toczącej się z wniosku skarżącego, który nie przybył na terytorium RP w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy. Oceniając przywołane regulacje prawne wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach, przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Pomorskim w niniejszej sprawie, jak i – w konsekwencji - podczas kontroli legalności tego postępowania, dokonywanej przez sąd administracyjny (zob. w tej materii wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Poznaniu z dnia 7 października 2022 r.; sygn. akt II SAB/Po 146/22 oraz w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2023 r.; sygn. akt III SAB/Gd 174/22 oraz sygn. akt III SAB/Gd 175/22). W ocenie Sądu w realiach sprawy nie ma także podstaw do konieczności zastosowania celowościowej wykładni tych przepisów. Taka wykładnia pozbawiałaby znaczną część cudzoziemców, których pobyt w Polsce nie wiąże się z napaścią na Ukrainę możliwości dochodzenia swoich praw związanych z bezczynnością i przewlekłością postępowania organów. Nie jest bynajmniej pozbawione racjonalnego uzasadnienia przyjęcie przez ustawodawcę odrębnego reżimu rozpoznawania wniosków składanych przez obywateli Ukrainy, których łączy podobieństwo sytuacji życiowej związanej z konfliktem zbrojnym na terytorium tego Państwa i przyczyn przybycia do Polski. Ilość składanych przez te osoby wniosków może powodować określone opóźnienia w ich załatwianiu i można oczekiwać od zbiorowości przybyłych z powodu napaści zbrojnej na terytorium Ukrainy obywateli tego państwa zrozumienia dla tej sytuacji, a co za tym idzie także akceptacji ograniczenia dostępnych im środków dyscyplinujących organy administracji, zwłaszcza wobec znaczącego uproszczenia wielu odnoszących się do nich procedur. Trudno natomiast oczekiwać takiej postawy od obywateli innych krajów bądź osób przybyłych na terytorium Polski i składających swe wnioski jeszcze przed wybuchem konfliktu na Ukrainie i oczekujących często wiele miesięcy na ich załatwienie, tym bardziej, że nie dotyczą ich ułatwienia przysługujące cudzoziemcom przybyłym w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy. Przenosząc poczynione wywody na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd w składzie rozpoznającym sprawę za zasadny uznał zarzut dotyczący bezczynności Wojewody Pomorskiego w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. Wymaga podkreślenia, że postępowanie w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zostało zainicjowane złożonym w formie elektronicznej wnioskiem z dnia 22 listopada 2022 r. Treść tego wniosku wyznaczyła przedmiot postępowania. Co istotne, pierwsza czynność organu została podjęta dopiero po wniesieniu przez skarżącego ponaglenia (data faktycznego wpływu do organu – 16 stycznia 2023 r.). Wtedy to Wojewoda Pomorski, pismem z dnia 8 marca 2023 r., wezwał skarżącego do osobistego złożenia wniosku. Ani z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi ani z treści odpowiedzi na skargę nie wynika, czy skarżący stawił się w urzędzie i dopełnił stosownych formalności oraz czy doszło do zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie. Wskazać w tym miejscu należy, że dla oceny zaistnienia bezczynności organu, wobec regulacji zawartej w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, koniecznym jest odniesienie się do zagadnienia momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Datę wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną reguluje z kolei art. 61 § 3a k.p.a. W przypadku, gdy wniosek zawiera braki organ winien wezwać do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a.). W tym wypadku dniem wszczęcia postępowania administracyjnego pozostanie dzień złożenia wniosku do organu, nie zaś dzień uzupełnienia braków na żądanie organu (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lipca 2021 r.; sygn. akt III SAB/Łd 3/21 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2021 r.; sygn. akt VII SA/Wa 1885/20). W przypadku określonym w art. 64 § 2 k.p.a. organ zobowiązany jest do wezwania wnoszącego w celu usunięcia określonego braku, a jeżeli brak zostanie konwalidowany, przyjmuje się fikcję, że podanie nie było dotknięte brakiem od chwili wniesienia. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki formalne, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków. Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał Naczelny Sąd Administracyjny uchwale składu 7 sędziów z dnia 3 września 2013 r. (sygn. akt I OPS 2/13; publ. ONSAiWSA 2014/1/2). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazanej uchwały wskazał m.in., że skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. W kontekście powyższych rozważań Sąd w składzie rozpoznającym sprawę stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 22 listopada 2022 r. i od tego dnia na organie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku. Wynikającym z art. 64 § 2 k.p.a., art. 106 ust. 2a i art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wymogom organ nie uczynił zadość niezwłocznie, lecz dopiero po wniesieniu przez skarżącego ponaglenia w sprawie, a zatem po prawie 4 miesiącach od dnia wszczęcia postępowania. Od dnia wpływu wniosku do organu w dniu 22 listopada 2022 r. do dnia pierwszej czynności w dniu 8 marca 2023 r. termin załatwienia sprawy określony w art. 35 k.p.a. został zatem przekroczony. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż choć zastosowanie określonego w art. 112a ustawy o cudzoziemcach przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym, wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin wskazany w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 grudnia 2022 r.; sygn. akt III SAB/Łd 129/22 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: z dnia 6 września 2022 r.; sygn. akt IV SAB/Po 86/22 i z dnia 12 kwietnia 2022 r.; sygn. akt II SAB/Po 248/21). Odmienna interpretacja przywołanych przepisów, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ pierwszej instancji o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności oraz pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi pierwszej instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę. Jak wynika z przywołanych regulacji złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia również w takim czasie, który nie spowoduje popadania przez organ w zwłokę w załatwieniu sprawy niemożliwą do zaakceptowania z punktu widzenia standardów obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym. Na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd nie miał wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy administracyjnej, naruszając tym zasadę określoną w art. 12 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie, wobec braku niezwłocznego wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku, na dzień wniesienia skargi w sprawie w ogóle nie rozpoczął biegu termin z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. W ocenie Sądu, czynności polegające na wezwaniu do osobistego złożenia wniosku powinny być podjęte niezwłocznie przez organ, jeśli weźmie się pod uwagę, iż wezwania takie nie wymagają istotnego nakładu pracy lub dodatkowego personelu i można się pokusić o stwierdzenie, że mogą być sporządzane w przeciągu kilku dni Sąd oparł ustalenia, a następnie rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie na stanie faktycznym wynikającym z akt przedstawionych przez organ. Stosownie do przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Wojewoda Pomorski przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie nie poinformował Sądu o załatwieniu sprawy, to jest np. o wydaniu decyzji udzielającej skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd przyjął na tej podstawie, że sprawa z wniosku skarżącego nie została rozpoznana, a w konsekwencji, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy orzekając jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Ponadto, przepis art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. jednoznacznie określa obligatoryjne elementy orzeczenia sądowego w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jeden z nich stanowi orzeczenie o charakterze tak stwierdzonego naruszenia prawa. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (orzeczenie jak w punkcie drugim sentencji wyroku). W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ocena naruszenia prawa jako rażącego będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być znaczne (por. m.in. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r.; sygn. akt II SAB/Łd 13/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r.; sygn. akt II SAB/Kr 35/17). W orzecznictwie sądowym zwraca się nadto uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego, długotrwałego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty i znaczący (w tej materii zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r.; sygn. akt I OSK 2451/14). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które uzasadniałyby stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się natomiast do żądań skargi dotyczących wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej wskazać należy, że grzywna jest formą ukarania organu za niezałatwienie sprawy w terminie, a także środkiem o charakterze prewencyjnym. Natomiast suma pieniężna przyznawana stronie skarżącej to forma rekompensaty za doznane niedogodności w związku z bezczynnością organu. Niewątpliwie przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco - represyjnym. Nadto, suma pieniężna stanowi formę rekompensaty dla strony skarżącej za zwłokę w załatwieniu sprawy. Jednakże suma pieniężna, pomimo posiadania kompensacyjnego charakteru, nie ma na celu naprawienia szkody. Odpowiedzialność za szkodę przewidziana została bowiem w art. 4171 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia z 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.). Wyklucza to traktowanie sumy pieniężnej jako odszkodowania. Otrzymana kwota ma jedynie zrekompensować stronie m.in. niedogodności doznane na skutek bezczynności organu administracji. Jest to także swoista sankcja dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (który stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów). Zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie stronie sumy pieniężnej mają charakter fakultatywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.), co oznacza, że zastosowanie omawianych instytucji zostało pozostawione rozwadze sądu. W ocenie Sądu, skarżący nie uzasadnił należycie zasadności przyznania w sprawie sumy pieniężnej. Uzasadnienie skargi nie wskazuje żadnych konkretnych okoliczności, jakie wystąpiły w związku z bezczynnością organu w sprawie. Mając na uwadze rolę, jaką pełni instytucja sumy pieniężnej należy podnieść, że skarżący nie podał wymagających zrekompensowania okoliczności, ani nie wykazał wymiernych strat, które są wynikiem zachowania się organu. Sama natomiast dezaprobata pozostawania przez organ w bezczynności nie przesądza automatycznie o powinności zastosowania tego środka. Podobnie w świetle skali zwłoki, w jakiej pozostaje organ na uwzględnienie nie zasługiwał zdaniem Sądu wniosek o wymierzenie organowi grzywny. W sprawie nie można bowiem mówić o zasługującej na szczególnie negatywną ocenę bezczynności organu. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 151 p.p.s.a, Sąd oddalił skargę w pozostałej części (orzeczenie jak w punkcie trzecim sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie czwartym sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które, oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w osobie radcy prawnego w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).