II OSK 90/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2619/19 w sprawie ze skargi D. C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 października 2019 r. nr 826/OPON/2019 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2619/19 oddalił skargę D. C. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 października 2019 r. nr 826/OPON/2019 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego i przebudowę dachu, w tym częściową nadbudowę na działce nr [...], w miejscowości M., gm. M.. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie. Skarżąca 5 lipca 2019 r., wystąpiła z wnioskiem do Starostwa Powiatowego w Siedlcach o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego i przebudowę dachu, w tym częściową nadbudowę, na działce nr [...], w miejscowości M., gm. M.. Do wniosku zostały dołączone 4 egz. projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem z 23 lipca 2019 r., znak: B.6740.4.580.2019.MG, Starosta Siedlecki nałożył na inwestorkę obowiązek uzupełnienia, w terminie do 13 sierpnia 2019 r., braków występujących w złożonym projekcie budowlanym. W dniu 13 sierpnia 2019 r. złożono "uzupełnienie na postanowienie". Starosta Siedlecki decyzją z 29 sierpnia 2019 r., Nr 830/2019, znak: B.6740.4.580.2019.MG, odmówił skarżącej zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na rozbudowę ww. inwestycji. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej Wojewoda Mazowiecki decyzją z 9 października 2019 r., znak: WI-II.7840.50.28.2019.ES, NR 826/OPON/2019 utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty Siedleckiego. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przywołał też treść art. 32 oraz art. 35 ww. ustawy. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 tego przepisu, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda zauważył, że organ I instancji po analizie wniosku skarżącej o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę postanowieniem z 23 lipca 2019 r., znak: B.6740.4.580.2019.MG nałożył na nią obowiązek uzupełnienia, w terminie do 13 sierpnia 2019 r., braków występujących w złożonym projekcie budowlanym, m.in. w zakresie doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi M., części wsi B., części wsi K. - § 27 ust. 1, pkt 7, lit. "b" oraz "g" uchwały Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] r. (dz. Urz. Woj. Maz. z [...], Nr [...], poz. [...]). Działka inwestycyjna zlokalizowana jest na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 14MN o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zgodnie z § 27 ust. 4, pkt 7 ustala się następujące zasady zagospodarowania i zabudowy terenu: w stosunku do nowej zabudowy mieszkaniowej, usługowej i usługowo-mieszkaniowej ustala się następujące wymogi: lit. b "adaptacja istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z możliwością rozbudowy i przebudowy istniejących budynków zgodnie z ustaleniami jak dla nowej zabudowy"; lit. g "możliwość lokalizacji budynków garażowych i gospodarczych bez poddasza użytkowego o powierzchni do 50 m2 ±20% i wysokości do 5,0 m ±20%, przy dachach płaskich wysokość zabudowy do 3,0 m ±20%, kąt nachylenia połaci dachowych do 35 ° ±20%, dachy jedno, dwu lub wielospadowe". Zdaniem organu przywołane przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwalają na rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego, gdyż zgodnie z projektem budowlanym (str. 17) powierzchnia zabudowy tego budynku wynosi 75,8 m2, a po rozbudowie ma wynosić 90,9 m2, natomiast przepisy dopuszczają maksymalną powierzchnię zabudowy 50 m2 ±20%, czyli nie więcej niż 60 m2. Ponadto, kąt nachylenia połaci dachu przedmiotowego budynku, po przebudowie, ma wynosić 12°, podczas gdy z przepisów wynika, że przy dachach jednospadowych, jaki jest projektowany, kąt nachylenia połaci dachowych ma być do 35 ° ±20%, czyli najmniej 28°. Organ wyjaśnił, że roboty budowlane muszą być bezwzględnie zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określa przeznaczenie terenu, sposób zagospodarowania oraz warunki zabudowy. Opisał charakter i miejsce miejscowego planu w źródłach prawa. Podkreślił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej związane są ustaleniami zawartymi w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda Mazowiecki wskazał także na niespójność wniosku z projektem budowlanym. W przedmiotowym wniosku inwestorka nie wystąpiła o przebudowę budynku gospodarczo-garażowego, podczas gdy z projektu budowlanego wynika, że taka przebudowa ma być realizowana (rys. 4, str. 22 projektu budowlanego). Również projekt budowlany jako funkcję budynku wskazuje "zaplecze działalności produkcyjnej" (str. 15 projektu budowlanego), co jest niezgodne z wnioskiem. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, udzielając pozwolenia na budowę zatwierdza jednocześnie projekt budowlany i dlatego zakres pozwolenia na budowę zawarty we wniosku, musi być bezwzględnie spójny z projektem budowlanym. Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania, że działka inwestycyjna nr [...] nie powinna podlegać odrolnieniu na podstawie art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż będzie tu miał zastosowanie przepis art. 7 ust. 2a tej ustawy, organ II instancji wyjaśnił, że przepis art. 7 ww. ustawy stosuje się do organów gmin, które występują (bądź nie ma takiego wymogu - ust. 2a) z wnioskami o uzyskanie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, przed dokonaniem zmian przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 7 ww. ustawy, nie będzie miał natomiast zastosowania do osób fizycznych. Wojewoda Mazowiecki nie dopatrzył się naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania w szczególności w zakresie zebrania i oceny materiałów dowodowych w sprawie i dokonanych na ich podstawie ustaleń stanu faktycznego. Decyzja organu pierwszej instancji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych i błędną interpretację postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi M., części wsi B., części wsi K. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] roku (Dz. Urz. Woj. Maz. z [...], Nr [...], poz. [...]). W jej ocenie przepisy planu zostały wadliwie zinterpretowane, ponieważ projekt dotyczy faktycznie dwu budynków, garażu i budynku gospodarczego. Były one pobudowane oddzielnie, w różnym czasie. Budynek gospodarczy powstał na mocy pozwolenia z 1959 r. - prawdopodobnie jako zaplecze budowy planowanego budynku mieszkalnego, garaż zaś na podstawie pozwolenia z 1967 roku. Z faktu, że garaż został dobudowany do północnej ściany budynku gospodarczego nie można wywodzić twierdzenia, że mamy do czynienia z jednym budynkiem gospodarczo-garażowym. Oddzielność budynków wynika nie tylko z odrębności ich funkcji, ale także z "samodzielności" architektonicznej. Budynek gospodarczy, pobudowany z cegły, ma dach jednospadowy, pokryty eternitem, zaś garaż został pobudowany z pustaków, ma dach płaski, pokryty papą. Projekt przewidywał zaś zastąpienie eternitu i ujednolicenie pokrycia dachowego na obu budynkach stąd element nadbudowy, a także częściową rozbudowę budynku gospodarczego w taki sposób, aby jedna jego część stała się funkcjonalnie drugim garażem. Zdaniem skarżącej, limit powierzchni do 50 m² ±20 % odnosi się do każdego budynku z osobna, wszak plan miejscowy przewiduje: "możliwość lokalizacji budynków garażowych i gospodarczych". Nie sposób też przyjąć, że skoro budynek gospodarczy ma np. 50 m², to garaż może mieć tylko 10 m² czyli pomieścić motocykl lub rower. Podobnie błędną jest interpretacja w zakresie wymogu kąta nachylenia połaci dachu. Dach został zaprojektowany przez architekta, o potwierdzonych uprawnieniach, a więc zgodnie ze sztuką budowlaną. Skoro zaś sama norma nachylenia połaci dachu określona w planie miejscowym jest wariantowa to świadczy to o dopuszczalności odstępstwa od niej. Budynek gospodarczy jest dość wąski i dlatego jednospadowy dach o większym kacie nachylenia wyglądałby dziwnie. Za większym nachyleniem dachu nie przemawiają względy klimatyczne, nie jest położony wszak na Podhalu. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd w pełni podzielił ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonej decyzji. Ocenił je jako prawidłowe i wyczerpujące i ustalenia te przyjął za własne. Tym samym za niecelowe uznał powtórzenie ww. wywodów w uzasadnieniu wyroku. Uznając zarzuty za niezasadne Sąd wskazał, że rację ma skarżąca twierdząc, że o odmowie zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego i udzielenia na jego podstawie pozwolenia na budowę zadecydowało w szczególności przekroczenie norm przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odnoszących się do maksymalnej powierzchni zabudowy oraz kąta nachylenia połaci dachu. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze, Sąd uznał, że prawidłowa jest ocena projektu dokonana przez organ, w kontekście zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Za niesporne Sąd uznał, że działka inwestycyjna zlokalizowana jest na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 14MN o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zgodnie z § 27 ust. 4, pkt 7 ustala się następujące zasady zagospodarowania i zabudowy terenu: w stosunku do nowej zabudowy mieszkaniowej, usługowej i usługowo-mieszkaniowej ustala się następujące wymogi: lit. b "adaptacja istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z możliwością rozbudowy i przebudowy istniejących budynków zgodnie z ustaleniami jak dla nowej zabudowy"; lit. g "możliwość lokalizacji budynków garażowych i gospodarczych bez poddasza użytkowego o powierzchni do 50 m2 ±20% i wysokości do 5,0 m ±20%, przy dachach płaskich wysokość zabudowy do 3,0 m ±20%, kąt nachylenia połaci dachowych do 35 ° ±20%, dachy jedno, dwu lub wielospadowe". Zdaniem Sądu, projekt w zakresie charakterystyki połaci dachu w oczywisty sposób nie spełniał ww. wymogów. Argumenty o położeniu budynku poza Podhalem czy o kwalifikacjach autora projektu, zdaniem Sądu, w żadnym razie nie mogą obalić tego ustalenia. Zatem już to uzasadniało wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę na jego podstawie. Objęty projektem obiekt został też zasadnie oceniony jako kompleks gospodarczo garażowy, którego łączna powierzchnia wynosi 75,8 m², a po rozbudowie ma wynosić 90,9 m². Zgodnie z ww. zapisami planu maksymalna powierzchnia zabudowy o takim przeznaczeniu ma mieć 50 m² ±20%, czyli nie więcej niż 60 m². Sąd zgodził się z organem odnośnie do roli i znaczenia miejscowego planu zagospodarowania dla porządku prawnego oraz związania jego postanowieniami organów administracji architektoniczno-budowlanej. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt. 2 P.p.s.a zarzuciła naruszenie konstytucyjnego prawa do Sądu - art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i tym samym pozbawienie skarżącej możliwości bezpośredniego przedstawienia swoich racji lub złożenia dodatkowych dowodów, a także naruszenie przepisu art.15 zzs ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz 'wywołanych nimi sytuacji kryzysowych z dnia 2 marca 2020 roku (Dz. U. z 2020 roku, poz. 1842 ze zm.) poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym bez uprzedniej analizy ówczesnego zagrożenia rozprzestrzeniania się koronowirusa, któremu przeczą powszechne, ogólnopolskie, czerwcowo-lipcowe wybory prezydenckie w Polsce z udziałem około 20 milionów obywateli (12 lipca - II tura, 16 lipca - data wydania wyroku) oraz towarzyszące im liczne wiece wyborcze, a także dość powszechne wyjazdy wakacyjne skoncentrowane w tym roku w Polsce; Na podstawie art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. skarżąca zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych i błędną interpretację postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi M., części wsi B., części wsi K., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] roku (Dz. Urz. Woj. Maz. z [...], Nr [...], poz. [...] - § 27 ust. 4 pkt. 7 lit. b oraz g polegającą na odczytaniu że powołane przepisy dopuszczające "możliwość lokalizacji budynków garażowych i gospodarczych bez poddasza użytkowego o powierzchni do 50 m ± 20 % ..." dotyczą łącznej powierzchni budynku gospodarczego i garażu podczas gdy językowa i logiczna ich wykładnia prowadzi do wniosku, że norma ta odnosi się do każdego budynku z osobna, a z kolei dopuszczenie możliwości stosowania "dachów płaskich" niweczy racjonalność jednoznacznej regulacji kąta nachylenia połaci dachowych jedno, dwu lub wielospadowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez D. C. nie miała usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych z dnia 2 marca 2020 roku (Dz. U. z 2020 roku, poz. 1842 ze zm.) poprzez rozpoznanie sprawy przez Sąd na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym przez sąd administracyjny, zgodnie z treścią ww. przepisu, mogło mieć miejsce w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-1. Stan zagrożenia epidemicznego albo stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 wynikał z faktu ogłoszenia takiego stanu na terenie Polski przez właściwe władze państwowe. Wprowadzenie stanu epidemii nastąpiło rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. o ogłoszeniu na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2022 r. poz. 340 t.j.). Paragraf pierwszy tego rozporządzenia stanowił, że w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłasza się stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał tym samym obowiązku dokonywania własnych ustaleń na okoliczność istnienia stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 i dokonywania analizy rozprzestrzeniania się wirusa. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Art. 45 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Od zasady rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym przewidziane zostały jednak wyjątki w art. 45 ust. 2 Konstytucji. Z przepisu tego wynika, że wyłączenie jawności rozprawy może nastąpić ze względu na moralność, bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny oraz ze względu na ochronę życia prywatnego stron lub inny ważny interes prywatny. Zasada jawnego rozpoznania sprawy przez Sąd nie ma więc charakteru bezwzględnego. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut błędnej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarówno organy administracji jak i Sąd I instancji dokonały prawidłowej wykładni ww. przepisów i brak jest podstaw do jej kwestionowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd I instancji wyraził pogląd, że "możliwość lokalizacji budynków garażowych i gospodarczych bez poddasza użytkowego o powierzchni do 50 m ± 20 % dotyczą łącznej powierzchni budynku gospodarczego i garażu". To skarżąca kasacyjnie twierdzi, że na działce znajdują się dwa budynki, to jest garaż i budynek gospodarczy oraz, że wniosek o wydanie pozwolenia dotyczy tylko rozbudowy części budynku gospodarczego, tak by pełnił on funkcję garażu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, twierdzenie skarżącej kasacyjnie jest niezasadne. Z projektu budowlanego przedstawionego do zatwierdzenia wynika, że dotyczy on jednego budynku garażowo-gospodarczego nie zaś dwóch odrębnych budynków. Określenie to wielokrotnie jest używane przez projektanta w projekcie budowlanym załączonym przez skarżącą kasacyjnie do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Okoliczność, że garaż i budynek gospodarczy były budowane w różnym czasie oraz na podstawie dwóch odrębnych pozwoleń na budowę nie oznacza, że aktualnie funkcjonalnie stanowią one jeden budynek. Użycie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprecyzyjnego sformułowania "kompleks budynków" nie jest uchybieniem, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Ponownie bowiem stwierdzić należy, że z projektu budowlanego wynika jednoznacznie, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dotyczył jednego budynku garażowo-gospodarczego. Podzielić również należy stanowisko Sądu I instancji, że zaprojektowana konstrukcja dachu nie spełnia wymogów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność, że dach został zaprojektowany przez architekta posiadającego stosowane uprawnienia zwalania organy administracji od obowiązku przeprowadzania oceny projektu budowlanego pod kątem spełniania przez ten projekt wymogów technicznych, jednakże nie zwalania od obowiązku oceny projektu budowlanego pod kątem jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność zaprojektowania dachu przez architekta sama w sobie nie przesądza o zgodności zaprojektowanych rozwiązań z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i to na organach administracji ciąży obowiązek dokonania oceny w tej materii. Z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane wprost wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sporządzenie projektu budowlanego przez uprawnionego architekta nie zwalnia organu administracji od wykonania tego obowiązku. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.