I OSK 4308/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Piotr Przybysz Protokolant asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.O. i S.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2018r., sygn. akt IV SA/Wa 325/16 w sprawie ze skargi K.O. i S.H. na decyzję Wojewody [...] - Delegatura w C. z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 lutego 2018 r. oddalił skargę K.O. i S.H. na decyzję Wojewody Mazowieckiego – Delegatura w [...] z 17 grudnia 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący. Zaskarżyli to rozstrzygnięcie w całości, wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj.: a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem: – art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji dotkniętej wadami, uzasadniającymi jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji; – art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm.), dalej: ugn, polegającym na nieorzeczeniu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, mimo że stała się ona zbędna na cel, dla którego dokonano wywłaszczenia; – art. 105 § 1 kpa polegającym na umorzeniu postępowania w całości, mimo że nie stało się ono bezprzedmiotowe; b) art. 133 § 1 ppsa przez oparcie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 216 ust. 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ugn bez weryfikacji ich zgodności z przepisami Konstytucji RP w sytuacji, gdy skarżący przedstawili liczne argumenty wskazujące na niezgodność tych przepisów z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP; 2) przepisu prawa materialnego – art. 216 ust. 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ugn przez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sytuacji, gdy jego zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym prowadziło do naruszenia konstytucyjnych: zasady równości, prawa do ochrony własności, zasady demokratycznego państwa prawa, co skarżący podnosili w skardze. Dodatkowo skarżący kasacyjnie wnieśli o przedstawienie Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego: "czy art. 216 ust. 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (Dz.U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.) w zakresie, w jakim pomija odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tejże ustawy do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, (Dz.U. z 1944 r. Nr 4, poz. 16 i 17 z późn. zm.) jest zgodny z: i) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; ii) art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; iii) art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do kwestii możliwości zastosowania przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 us. 1 i 2 ugn do nieruchomości przejętych przez państwo na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 4, poz. 17, z późn. zm.). Mając powyższe na uwadze podnieść należy, że podstawę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowi art. 136 ust. 3 ugn, zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Analiza przywołanego przepisu wskazuje jednoznacznie, że zwrotowi podlega nieruchomość wywłaszczona w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 383/09). Odnotować jednocześnie należy, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidują także możliwość zastosowania art. 136 ust. 3 i związanego z nim art. 137 ust. 1 i 2 także w innych przypadkach niż wywłaszczenie w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie bowiem do treści art. 216 ugn przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 31, poz. 138, z późn. zm.), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego (ust. 1). Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172), art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) oraz ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.) – ust. 2. Art. 216 ust. 1 i 2 ugn przewiduje wprawdzie możliwość odpowiedniego stosowania rozdziału 6 działu III tej ustawy, w tym również art. 136 ust. 3 ugn w stosunku do nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa, jednakże czyni to w odniesieniu do enumeratywnie wyliczonych przypadków, wśród których nie ma przejęcia nieruchomości na podstawie dekretu z 6 września 1944 r. W orzecznictwie i piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, iż wyliczenie zawarte w art. 216 ust. 1 i 2 ugn ma charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładania rozszerzająca zastosowanie tego przepisu na inne przypadki utraty nieruchomości (por. wyroki: NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1698/13, WSA w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2012 r. II SA/Gd 851/11). Przepisów szczególnych takich jak art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. nie można interpretować rozszerzająco i zastępować ustawodawcy w tworzeniu prawa (por. A. Zieliński, Glosa do wyroku NSA z dnia 29 października 2001 r., OSP 2002/9/457). Nieruchomość, której zwrotu domagają się skarżący kasacyjnie, tj. nieruchomość położona w obrębie P., gmina N., oznaczona numerami działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], stanowiących własność Skarbu Państwa oraz część działki nr [...] stanowiąca współwłasność Skarbu Państwa (w udziale 1/9) A.B. (w udziale 1/9), H.L. (w udziale 1/9), małż. K. i B.B. (w udziale 1/9), małż. J. i J.K. (w udziale 1/9), małż. S. i T.P. (w udziale 1/9), małż. J. i M.S. (w udziale 1/9), małż. A. i T.T. (w udziale 1/9), małż. T. i J.W. (w udziale 1/9), została przejęta przez państwo na podstawie art. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Podkreślenia wymaga, że przejęcie nieruchomości we wspomnianym trybie odbywało się bez wydania decyzji administracyjnej, a zatem zwrot takiej nieruchomości nie może nastąpić na podstawie art. 136 ust. 3 ugn. Jednocześnie dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie został wskazany w treści art. 216 ugn, a zatem przepis ten również nie daje podstaw do zwrotu spornej nieruchomości na podstawie przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy. W konsekwencji niemożliwości wydania w rozpoznawanej sprawie decyzji o zwrocie nieruchomości należało uznać, że prowadzone postępowanie administracyjne podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W sytuacji tej organ odwoławczy prawidłowo zatem utrzymał w mocy decyzję o umorzeniu postępowania. W sprawie brak było bowiem podstaw do jej uchylenia i wydania – jak domagali się tego skarżący kasacyjnie – rozstrzygnięcia merytorycznego. Z uwagi na powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania za zasadny zarzutu naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn oraz art. 105 § 1 kpa. Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa przez oparcie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 216 ust. 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ugn bez weryfikacji ich zgodności z przepisami Konstytucji RP oraz zarzut naruszenia art. 216 ust. 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ugn. Zauważyć bowiem należy, że jak wskazano powyżej, art. 136 ust. 3 ugn dotyczy zwrotu nieruchomości wywłaszczonych wyłącznie w drodze decyzji. Rozszerzenie mocy tego przepisu na inne przypadki nastąpiło treścią art. 216 ugn, który zawiera zamknięty katalog podstaw prawnych przejęcia własności nieruchomości, co do których znajdują zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy, tj. przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. W wyroku z dnia 24 października 2001 r. SK 22/2001, OTK 7/01/216 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 216 ugn w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III ugn do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. 3/45/13 ze zm.) jest zgodny z art. 32 i art. 64 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. W motywach tego wyroku TK wskazał, że brak "podobieństwa" sytuacji regulowanych - z jednej strony dekretem z 1944 r., a z drugiej strony, wspomnianymi wyżej ustawami oznacza, że dla oceny regulacji w nich zawartych nie można bezpośrednio odnosić konsekwencji zasady równości. Tym samym, wykluczenie przez art. 216 ugn odpowiedniego stosowania zasady zwrotu niewykorzystanej nieruchomości do nieruchomości przejętych na podstawie dekretu z 1944 r. nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Są to bowiem regulacje odmienne w swym charakterze, funkcji i zakresie normowania, a wobec tego ustawodawca nie miał obowiązku jednolitego ich potraktowania przy określaniu zasad gospodarowania nieruchomościami i procedury wywłaszczeniowej. Jest bowiem oczywiste, że zasada równości nie zakazuje ustawodawcy odmiennego regulowania sytuacji różnorodzajowych. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, organy obu instancji trafnie uznały, że nacjonalizacja na podstawie dekretu z 1944 r. nie ma związku z podstawami wywłaszczeń określonymi w art. 216 ugn. Z przepisu tego wynika jasno, że ustawodawca nie przewidział zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie dekretu z 1944 r. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę, prawidłowo przyjął, że przepisy art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 216 w zakresie, w jakim nie przewidują możliwości zwrotu nieruchomości przejętej na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, są zgodne z Konstytucją RP. Odnośnie wniosku skarżących kasacyjnie o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego wskazanego w treści skargi kasacyjnej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Mając na uwadze, że treść pytania prawnego przedstawionego przez skarżących kasacyjnie jest zasadniczo tożsame z przedmiotem sprawy rozstrzygniętej już wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 2001 r., należało uznać, że nie dotyczy ono kwestii, o której mowa w art. 193 Konstytucji RP, a zatem brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu i przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.