II SA/Wa 2393/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku granicznego oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2023 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] odmawiającą przyznania W.G. dodatku granicznego od dnia [...] marca 2023 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podał, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2023 r. [...] SG W.G. wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o ustalenie i wypłatę dodatku granicznego, począwszy od dnia [...] marca 2023 r. Jako podstawę wniosku wskazał § 11b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 2424 ze zm.). Podkreślił, że pełni służbę w Straży Granicznej od 2008 r. w [...] przejściu granicznym, obecnie na stanowisku [...], co uzasadnia przyznanie i wypłatę dodatku granicznego. Organ przytoczył następnie treść § 11b ust. 1 rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r. i stwierdził, że dodatek graniczny stanowi obligatoryjny składnik uposażenia - w przypadku, gdy funkcjonariusz zajmuje stanowisko służbowe wymienione w tym przepisie i realizuje wskazane w nim czynności służbowe. Innymi słowy jedynymi kryteriami przyznania dodatku granicznego na podstawie § 11b ust. 1 rozporządzenia jest zajmowanie określonego w tym przepisie stanowiska służbowego we wskazanej komórce wewnętrznej placówki Straży Granicznej, na określonym przez prawodawcę odcinku granicy państwowej lub rodzaju przejścia granicznego oraz realizacja określonych w ww. przepisie zadań. Organ wyjaśnił, że W.G. pełni służbę na stanowisku [...] Zespołu [...] w Placówce Straży Granicznej [...]. Skoro zarówno [...], jak i wchodzący w jej skład Zespół [...], w strukturze których skarżący zajmuje stanowisko służbowe, nie są komórkami wewnętrznymi Placówki Straży Granicznej [...], spełniającymi wymogi, o których mowa w § 11b ust. 1 rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r., to brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący spełnił dyspozycję § 11b ust. 1 rozporządzenia, bowiem pełni służbę na stanowisku w komórce wewnętrznej placówki Straży Granicznej, innej aniżeli wskazane w powołanym przepisie. W.G. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości, a także o uchylenie w całości decyzji organu I instancji, o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez: brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego w sprawie; brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy; brak wzięcia pod uwagę wszelkich okoliczności sprawy, m.in. zakresu obowiązków skarżącego, co miało istotne znaczenie przy wydawaniu decyzji przez organ, podczas gdy organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i obowiązane są podejmować wszelkie czynności niezbędne do wnikliwego ustalenia stanu faktycznego również z urzędu – czego w niniejszej sprawie organ nie uczynił. Skarżący postawił również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 108 ust. 1 pkt 5 ustawy o Straży Granicznej w zw. § 11b ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. poprzez: 1. błędną wykładnię § 11b ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, tj. oparcie się wyłącznie na wykładni literalnej (językowej) przepisu, podczas gdy: obowiązkiem organu jest dokonywanie kompleksowej interpretacji prawa, uwzględniającej nie tylko czysto językowe brzmienie danej jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, ale również jego wykładnię celowościową; organ stosujący prawo zawsze powinien zakładać, że celem prawodawcy i tworzonych przez niego aktów jest realizacja celu publicznego, także w sytuacji, gdy regulacje prawne są niejasne, a intencje ustawodawcy są mało precyzyjne; 2. niezastosowanie § 11b ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wobec skarżącego, w sytuacji gdy skarżący pełni służbę blisko przez 3 lata - w [...] przejściu granicznym na stanowisku [...] w placówce Straży Granicznej [...], a jego obowiązki są związane ze stricte kontrolą ruchu granicznego, o której mowa w § 11b ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że odmowa wypłacenia dodatku granicznego ze względu na odmienną nazwę komórki wewnętrznej w przejściu [...], pomimo wykonywania identycznych zadań jest nieracjonalna. Skoro zaś służba skarżącego związana jest właśnie stricte z kontrolą ruchu granicznego, o której mowa w § 11b ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, to przepis ten powinien mieć do niego zastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił § 11b ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej. Przepis ten przed zmianą dokonaną rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2023 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 2459), a więc w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, stanowił, że funkcjonariusze wykonujący zadania w bezpośredniej ochronie granicy państwowej lub kontroli ruchu granicznego na granicy państwowej z Federacją Rosyjską, Republiką Białorusi, Ukrainą oraz w lotniczych lub morskich przejściach granicznych, pełniący służbę na stanowiskach w placówkach Straży Granicznej w komórkach wewnętrznych właściwych do: 1) kontroli ruchu granicznego, 2) służby granicznej, 3) służby dyżurnej operacyjnej, 4) wsparcia specjalistycznego, 5) postępowań granicznych - otrzymują dodatek graniczny w wysokości 450 zł miesięcznie. Nie jest sporne w tej sprawie, że skarżący pełni służbę w Zespole [...] w Placówce Straży Granicznej [...]. Skarżący kwestionuje natomiast ustalenia organu co do tego, że komórka, w której zajmuje stanowisko służbowe, nie jest właściwa do kontroli ruchu granicznego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela dokonane przez organ ustalenia w tym zakresie. W § 11b ust. 1 rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r. prawodawca wyraźnie ustanowił, że dodatek graniczny nie przysługuje wszystkim funkcjonariuszom Straży Granicznej pełniącym służbę w lotniczych przejściach granicznych, lecz jest on przyznawany jedynie tym funkcjonariuszom, którzy pełnią służbę w ściśle określonych w tym przepisie komórkach wewnętrznych. Omawiany przepis określa zamknięty katalog tych komórek poprzez odwołanie się do ich właściwości. Organ, rozpatrując sprawę przyznania dodatku granicznego, jest zatem zobowiązany do ustalenia, czy komórka wewnętrzna, w której funkcjonariusz pełni służbę, jest właściwa do wykonywania zadań określonych w § 11b ust. 1 rozporządzenia. Co istotne, w związku z powyższym bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje zakres zadań wykonywanych przez konkretnego funkcjonariusza, bowiem omawiany przepis uzależnia przyznanie dodatku od pełnienia służby w komórce właściwej do wykonywania określonych w § 11b ust. 1 zadań, nie zaś od zakresu obowiązków danego funkcjonariusza. Jak trafnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1930/23 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), przyjęcie wykładni celowościowej tego przepisu, tj. wykładni odwołującej się do wykonywanych przez funkcjonariusza zadań, prowadziłaby do wniosku, że część tego przepisu określająca komórki wewnętrzne placówek Straży Granicznej, w których pełnienie służby uprawnia do dodatku granicznego, jest zbędna. Byłby to zabieg niedopuszczalny. W ocenie Sądu, organ prawidłowo ustalił, że zarówno Grupa [...], jak i wchodzący w jej skład Zespół [...] nie jest komórką wewnętrzną wymieniona w § 11b ust. 1 rozporządzenia. Użyty w tym przepisie zwrot: "komórki wewnętrzne właściwe" oznacza bowiem, że dotyczy on wyłącznie tych komórek wewnętrznych, których podstawowy (zasadniczy) cel działania został w nim wymieniony. Sam fakt, że funkcjonariusze danej komórki mogą wykonywać również inne zadania, np. związane z kontrolą ruchu granicznego, nie oznacza, że komórka, której podstawowym zadaniem jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu lotniczego, m.in. poprzez uniemożliwienie wprowadzenia na pokład statków lotniczych substancji niebezpiecznych, jest komórką właściwą do kontroli ruchu granicznego. W konsekwencji Sąd uznał, że organy obydwu instancji prawidłowo zebrały materiał dowodowy niezbędny do poczynienia istotnych z punktu widzenia rozpatrzenia tej sprawy ustaleń faktycznych i zasadnie oceniły, że wobec tego, iż skarżący nie pełni służby w komórkach wewnętrznych wymienionych w § 11b ust. 1 rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r., nie przysługuje mu przewidziane w tym przepisie uprawnienie do dodatku granicznego. Powyższe ustalenia znalazły odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji, które spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 tej ustawy