VIII SA/Wa 833/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Radomiu sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 21 września 2023 r., znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia postanawia: odrzucić skargę UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. zaskarżoną decyzją z 21 września 2023 r. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy W. z dnia 7 sierpnia 2023 r. i przyznało skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia. Skargę na tę decyzję Kolegium wniosła Gmina W., reprezentowana przez Wójta Gminy W., które zastępuje radca prawny. W odpowiedzi Kolegium wniosło o odrzucenie skargi, wskazując, że została ona wniesiona w imieniu podmiotu niemającego interesu prawnego w zaskarżeniu wskazanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Dostrzec bowiem należy, że zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. - Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako: p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z kolei w myśl art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Mając na względzie powyższe, stwierdzić trzeba, że w obowiązującym porządku prawnym nie ma ustawy, która przyznawałaby Gminie prawo do wniesienia skargi na decyzję Kolegium uchylającą jej decyzję (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Z niżej przedstawionych względów nie sposób również przyjąć, by Gmina miała interes prawny w zaskarżeniu takiego rozstrzygnięcia (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Poza tym nie może umknąć uwadze, że zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie dominuje pogląd, w myśl którego Gmina nie może zaskarżyć rozstrzygnięcia wydanego po rozpatrzeniu środka zaskarżenia od kwalifikacji podjętej przez jej organ wykonawczy. Także i ta kwestia wymaga bardziej szczegółowego omówienia. W pierwszej kolejności podkreślenia jednak wymaga, że w art. 50 § 1 p.p.s.a. mowa o interesie prawnym, a zatem o interesie znajdującym oparcie w przepisach prawa. Interes prawny zachodzi więc tam, gdzie przepis prawa kształtuje sytuację skarżącego, w szczególności stanowi źródło jego roszczenia o przyznanie określonego uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. W konsekwencji uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, w kogo przypadku zachodzi związek między kwestionowanym aktem (kwestionowaną czynnością) organu administracji publicznej a określonym przepisem prawa, z którego obiektywnie może on wywodzić swój interes w zaskarżeniu tego aktu (tej czynności). Dotyczy to zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów ustrojowych i procesowych. Z tego powodu uprawnionym do wniesienia skargi jest także ten, do kogo zaskarżony akt (zaskarżona czynność) została skierowana, choć nie powinno to mieć miejsca [por. m. in. A. Kabat (w:) B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 50, teza 3; por. również np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 2339/22, z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1543/20 oraz I OSK 1553/20, z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1137/15 czy z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 430/15]. Odniesienie powyższego do analizowanego przypadku prowadzi do wniosku, że decyzja Kolegium o uchyleniu decyzji Wójta Gminy o przyznaniu świadczenia pieniężnego w ogóle nie wpływa na sytuację prawną Gminy. Okoliczności te przesądzają o niemożności uznania, by Gmina posiadała interes prawny w zaskarżeniu zakwestionowanej decyzji Kolegium. Wskazuje to więc na brak spełnienia wymogu z art. 50 §§ 1-2 p.p.s.a. Tym samym już tylko z tego względu skarga jest niedopuszczalna i jako taka winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jak jednak wspomniano, brak interesu prawnego w zaskarżeniu kwestionowanego postanowienia nie jest jedyną i zasadniczą przyczyną niemożności merytorycznej weryfikacji skargi. W analizowanym przypadku odrzucenie skargi jest bowiem determinowane przede wszystkim tym, że przedmiotem zaskarżenia Gmina uczyniła decyzję, którą uchylono decyzję wydaną przez jej Wójta. Ta przyczyna niedopuszczalności skargi znajduje uzasadnienie w podziale ról procesowych w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej. Otóż zgodnie z art. 32 p.p.s.a. przymiot stron w tym postępowaniu przysługuje przede wszystkim skarżącemu i organowi, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Co prawda przesłanka dopuszczalności skargi określona w art. 52 p.p.s.a. (wymóg wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących w administracyjnym toku instancji) sprawia, że zwykle w charakterze organu w postępowaniu przed sądem administracyjnym występuje organ drugiej instancji. Nie zmienia to jednak faktu, że jego rozstrzygnięcie jest wynikiem zaskarżenia kwalifikacji podjętej przez organ pierwszej instancji. Bezspornie zaś ocena legalności aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego nie jest możliwa bez uwzględnienia okoliczności, które legły u podstaw jego wydania. Za niedopuszczalne uznać zatem należy, by podmiot, którego działalność może stanowić przedmiot sądowoadministracyjnej kontroli, inicjował – w imieniu własnym lub jednostki samorządu terytorialnego, którą reprezentuje – postępowanie zmierzające do przeprowadzenia tej kontroli: skutkowałoby to wszak jednoczesnym jego występowaniem w takim postępowaniu w roli skarżącego i po stronie organów administracji publicznej. Tymczasem sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż skarga została wniesiona w imieniu Gminy reprezentowanej przez Wójta, który wydał rozstrzygnięcie jako organ pierwszej instancji. Pogląd o niedopuszczalności takiej skargi od dawna jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wybrzmiał on przykładowo w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90. W orzeczeniu tym stwierdzono wprost, że – bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy – gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje wójt tej gminy. Na tej podstawie wywiedziono, że ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnione do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego wydanej w tej sprawie. Stanowisko to argumentowano właśnie niemożnością jednoczesnego występowania w takiej sprawie w roli organu administracji publicznej oraz strony prowadzonego przez taki organ postępowania administracyjnego. Na orzeczenie to powołano się w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, w której – ze względów w nim podanych – zakwestionowano prawo gminy do wniesienia skargi o wznowienie postępowania, w którym w pierwszej instancji rozstrzygnięcie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości podejmował organ wykonawczy tej gminy. Z tych samych przyczyn w uchwale z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie o zwrot od miasta na prawach powiatu wywłaszczonej nieruchomości wyłączeniu podlega prezydent tej jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 stwierdził, że powiatowi nie przysługuje przymiot strony w sprawie zmierzającej do ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przez ten powiat przejętą pod drogę publiczną, jeżeli decyzję w tym przedmiocie wydaje starosta tego powiatu. Brak możliwości łączenia w danej sprawie funkcji organu administracji publicznej z przymiotem strony postępowania akcentowano również w późniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i czyni się to także obecnie (zob. np. wyroki z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1467/21, z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 1222/22 czy z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1489/22). Wobec powyższego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.