I GSK 807/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska- Florek Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. A. Spółki z o.o. w F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 381/15 w sprawie ze skargi L. A. Spółki z o.o. w F. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. A. Spółki z o.o. w F. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r., VIII SA/Wa 381/15, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę L. A. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w F. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej także: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy") z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. Nr 267 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania "[...]" Sp. z o.o. (poprzednika prawnego L. A.Sp. z o.o. z siedzibą w F.; dalej także: "Spółka", "skarżąca") w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2010 – uchylił w całości zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej także: "Kierownik ARiMR", "organ I instancji") Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. 1.1. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę orzekania w sprawie, [...] maja 2010 r. [...] Sp.z o.o. złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Do płatności zadeklarowała działki rolne o obszarze 83,39 ha, położone w województwie zachodniopomorskim. W toku postępowania administracyjnego, w wyniku ujawnienia nieprawidłowości, organ wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień w zakresie różnicy dotyczącej sumy powierzchni gruntów rolnych uprawnionych do uzyskania wnioskowanych płatności na wskazanych działkach ewidencyjnych oraz nieprawidłowości dotyczących działek rolnych oznaczonych we wniosku jako działki rolne: G, E, M, PP w zakresie powierzchni ich największego spójnego obszaru uprawnionego do ww. płatności. Pismem z [...] września 2010 r. organ I instancji zawiadomił skarżącą o ustaleniu powierzchni referencyjnej PEG dla działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności. W odpowiedzi na wezwanie organu skarżąca zmieniła swój pierwotny wniosek. Oświadczyła, że dostosowuje deklarowaną powierzchnię działek zgodnie ze wskazówkami organu (77,18 ha). 1.2.Decyzją z [...] czerwca 2011 r. Kierownik ARiMR przyznał skarżącej płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2010 r. w pomniejszonej wysokości. Jak uzasadnił, płatność została przyznana do powierzchni stwierdzonej w kontroli administracyjnej w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16; dalej: "rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009"), pomniejszonej ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Organ I instancji wyjaśnił iż, powierzchnia działek rolnych zadeklarowana w pierwotnym wniosku skarżącej wyniosła 83,39 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wyniosła 77,18 ha. Łączna powierzchnia wykluczonych z płatności gruntów wyniosła zatem 6,21 ha. Skarżąca tym samym zawyżyła powierzchnię deklarowanych gruntów rolnych na potrzeby wnioskowanych płatności, co stanowiło podstawę do jej pomniejszenia o kwotę przypadającą na dwukrotną różnicę, zgodnie z art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L 316 z 2.12. 2009 str. 65 ze zm.; dalej: "rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009"). Dyrektor ARiMR po rozpatrzeniu odwołania skarżącej decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. 1.3.Rozpoznając skargę spółki na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012r.,sygn.akt VIII SA/Wa 1003/11, skargę oddalił podzielając stanowisko organu odwoławczego. 1.4. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez Spółkę Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1344/12 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1003/11, jak i decyzję Dyrektora ARiMR. 1.5.Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 przez podważenie zasadności zastosowania sankcji określonej w tym przepisie. W skardze kasacyjnej skarżąca powołała się na przedłożony przez skarżącą przed Sądem pierwszej instancji załącznik do protokołu z rozprawy, wskazujący na istotne mankamenty postępowania dowodowego toczącego się przed organem, wręcz mogące wskazywać na wprowadzenie skarżącej przez organ w błąd co do podanej przez nią powierzchni spornej działki rolnej. W zaskarżonej decyzji, zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji, nie ustosunkowano się do tych zarzutów, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, w każdym zaś razie w zakresie umożliwiającym skontrolowanie pod tym kątem stanowiska organu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w świetle wspomnianego załącznika do protokołu z rozprawy skarżąca nie była uprzednio posiadaczem gruntu, o którego płatności się ubiegała. W odniesieniu do tego gruntu wniosek o przyznanie płatności za 2010 r. Spółka złożyła po raz pierwszy. Poprzednim posiadaczem wspomnianej działki byli wspólnicy spółki cywilnej B. A. Działka ta, jak wskazała skarżąca, była wówczas przedmiotem kontroli na miejscu ze strony organu i powierzchnia jej obszaru nie była przez organ kwestionowana. Na okoliczność, iż powierzchnia działki wynosiła 83,39 ha wskazuje znajdujący się w aktach administracyjnych protokół z dnia [...] października 2010 r., a więc sporządzony przed datą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji ([...] czerwca 2011 r.), dotyczący kontroli przeprowadzonej przez jednostkę akredytowaną przez Ministra Rolnictwa dla zbadania poprawności prowadzenia gospodarstwa ekologicznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnienie przez organ powyższych okoliczności, najpóźniej na etapie podejmowania rozstrzygnięcia o zastosowanej sankcji, o której mowa w art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009, co w sprawie nie miało miejsca, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z ust. 1 art. 73 powołanego rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zawierającego wyjątki od stosowania obniżek i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się ich w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Przeprowadzenia powyższych ustaleń dokonuje organ. Sąd pierwszej instancji nie jest bowiem władny poczynić takich ustaleń we własnym zakresie. Natomiast może, i powinien, skontrolować prawidłowość takich ustaleń organu, ale w okolicznościach sprawy nie było to możliwe z przyczyn zależnych od organu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i uchylił zaskarżony wyrok, a także zaskarżoną decyzję. Uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i decyzję organu odwoławczego Naczelny Sąd Administracyjny wskazał organowi, rozpoznającemu ponownie sprawę, na potrzebę zastosowania przepisu art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i zbadanie zasadności zarzutów skarżącej Spółki, że nie ponosi winy za stwierdzone przez organ nieprawidłowości, stosownie do przepisu art. 73 ust. 1 powołanego rozporządzenia. 1.6.Rozpoznając ponownie sprawę po uchyleniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Dyrektor ARiMR zauważył, że [...] sp. z o.o., biorąca udział w postępowaniu została przejęta przez połączenie przez L. A. sp. z o.o. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] organ odwoławczy uznał za celowe uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, stwierdzając zmianę stanu faktycznego i prawnego. Wskazał, że ustalona do dopłat powierzchnia powinna spełniać wymogi ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. nr 170, poz. 1051), dalej: "ustawa o płatnościach bezpośrednich". Organ odwoławczy wyjaśnił obowiązujące w krajach Unii Europejskiej zasady ustalania powierzchni kwalifikowanych do płatności w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS. Podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy. Dyrektor ARiMR wskazał, że organ I instancji winien w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 dokonać ustalenia powierzchni ewidencyjnej działek nr [...] i [...], oraz przeprowadzić postępowanie celem ustalenia wspólnego spójnego obszaru użytków rolnych dla działek ewidencyjnych [...] oraz [...]. Ponadto organ I instancji winien rozpatrzyć możliwość wizytacji terenowej celem wyjaśnienia okoliczności przedstawionych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, co pozwoliłoby na ustalenie faktycznej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej przy zastosowaniu dyspozycji art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 stosownie do przepisu art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009. Dyrektor ARiMR wykazując wady postępowania organu I instancji uznał, że nie zaistniała w sprawie sytuacja umożliwiająca sanowanie braków pierwszoinstancyjnego postępowania wyjaśniającego, gdyż powyższe wiąże się z koniecznością ponownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, ponownej analizy prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiocie płatności. Może to nastąpić w ocenie organu odwoławczego jedynie poprzez ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji, gdyż przeciwne rozwiązanie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 138 § 2 k.p.a. Dyrektor ARiMR zalecił organowi I instancji zweryfikowanie poprawności ustaleń w zakresie powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności. 1.7.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r. w sprawie VIII SA/Wa 919/14, po rozpoznawaniu skargi L. A. Spółki z o.o. z siedzibą w F. na decyzję Dyrektora ARiMR z dnia [...] czerwca 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. 1.8.Dyrektor ARiMR ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...], wskazaną na wstępie i zaskarżoną w niniejszej sprawie, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Kierownika ARiMR Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. 1.9. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. skargę na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2015 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła L. A. Spółka z o.o. z siedzibą w F. 1.10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za bezzasadną. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bowiem organ wydał decyzję nie naruszając art.153 p.p.s.a. jak i art.138§ 2 k.p.a Sąd I instancji podkreślił, iż wbrew twierdzeniom skargi organ odwoławczy w treści zaskarżonej decyzji, zwracając się do organu I instancji, nie pominął wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego o konieczności dokonania oceny w zakresie potrzeby zastosowania art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, przy zastosowaniu art. 73 ust. 1 ww. rozporządzenia. Nie dopuścił się tym samym naruszenia art. 153 p.p.s.a. Wskazał jedynie na konieczność dokonania dodatkowych ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia, a mianowicie zbadania czy w niniejszej sprawie doszło do stworzenia przez wnioskujący podmiot "sztucznych warunków" do otrzymania płatności. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, iż "...w chwili obecnej..." ARiMR prowadzi szereg postępowań dotyczących wielu podmiotów utworzonych i prowadzonych przez P. M. (reprezentującego także skarżącą w niniejszej sprawie spółkę), w których kluczową kwestią jest wyjaśnienie spełnienia warunków do otrzymania płatności za lata 2006-2013 oraz czy nie zostały stworzone "sztuczne warunki" do otrzymania płatności. Z twierdzeń tych wynika jednocześnie, iż są to nowe dla niniejszej sprawy okoliczności. Nie były one też rozstrzygane przez orzekające dotychczas w sprawie Sądy. W tych okolicznościach, w świetle twierdzeń organu odwoławczego, z których wynika potrzeba zbadania okoliczności z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w związku z art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, w ocenie Sądu brak jest podstaw do odmówienia organom możliwości dokonania ustaleń w tym przedmiocie, jako mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, iż skarżąca nie zakwestionowała zarówno w skardze, jak i w załączniku do protokołu rozprawy z dnia [...] listopada 2015 r. okoliczności wskazywanych przez organ odwoławczy na uzasadnienie powyższych twierdzeń. W załączniku do protokołu rozprawy, o którym mowa, wskazała, tymczasem, iż domniemana zmiana stanu faktycznego w istocie nie polega na pojawieniu się nowych okoliczności faktycznych, ale błędach w zakresie analizy okoliczności faktycznych znanych organowi przy wydawaniu decyzji, co w istocie pozostaje w zgodności z potrzebą uchylenia decyzji organu I instancji, wskazywaną przez organ odwoławczy. 1.11.W ocenie Sądu organ odwoławczy nie dopuścił się także naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., czyniąc zadość wskazaniom Sądu, zawartym w wyroku wydanym w sprawie VIII SA/Wa 919/14, wyjaśnił okoliczności, jakimi kierował się uznając, iż doszło w sprawie do zmiany stanu faktycznego oraz jakie okoliczności winny zostać zbadane przez organ I instancji. Wskazał jednocześnie na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego z zachowaniem zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 k.p.a. oraz odniósł się do okoliczności braku możliwości uzupełnienia postępowania w myśl art. 136 k.p.a. 2. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości, skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez Skarżącą L. A. Sp. z o.o. 2.1. Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji: 2.1. Mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania: 2.1.1. Art. 145 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz.267; dalej "k.p.a.", "Kodeks postępowania administracyjnego") poprzez jego nieuprawnione niezastosowanie i brak uchylenia skarżonych aktów administracyjnych w sytuacji zasadności podniesionych w skardze i pismach procesowych zarzutów, 2.1.2. Art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji zasadności podniesionych w skardze i pismach procesowych zarzutów, 2.1.3. Art. 145 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z artykułem 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, iż zaszły nowe okoliczności faktyczne po dacie wydania decyzji instancyjnych oraz po dacie prawomocnego wyroku WSA w Warszawie wydanego w sprawie, 2.1.4. Art. 153 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe niezastosowanie i uznanie, że ocena prawna i zobowiązania co do dalszego prowadzenia sprawy wyrażone w wydanych uprzednio prawomocnych wyrokach w sprawie nie wiążą Sądu w zaskarżanych niniejszą skarga kasacyjną wyroku, 2.1.5. Art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 2 i artykuł 1 punkt 40 ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 658) dalej "nowelizacja z 2015 r." poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe niezastosowanie i uznanie, że ocena prawna i zobowiązania co do dalszego prowadzenia sprawy wyrażone w wydanym uprzednio prawomocnym wyroku w sprawie nie wiążą Sądu w zaskarżanych niniejszą skarga kasacyjną wyroku, w sytuacji gdy w obowiązującym w dacie orzekania stanie prawnym jedyną przesłanką utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań wyroku jest zmiana stanu prawnego, 2.1.6. Art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, poprzez akceptację zastosowania omawianej normy przez organ w sytuacji gdy ze wskazań do dalszego prowadzenia sprawy w wydanych w sprawie wyrokach wynikał priorytet zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 k.p.a. 2.2. Przedstawiając powyższe Skarżąca kasacyjnie wniosła o: 2.2.1. Uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie skarżonych aktów instancji odwoławczej albo o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, 2.2.2. Zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, 2.2.3. W trybie art. 176 § 1 p.p.s.a. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. 4. 4.Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: 4.1.Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, podlega więc oddaleniu. 4.2. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że Sąd kasacyjny jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., I FSK 1536/11, Lex nr 1218336). 4.3.Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani do umorzenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania orzeczenia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40). 4.4. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). 4.5. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, Lex nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, Lex nr 1658243). 4.6. Skarga kasacyjna została więc zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.) W tym zakresie okazała się niezasadna i dlatego podlegała oddaleniu. Sąd I instancji, nie naruszył bowiem przywołanych przepisów prawa w sposób podnoszony w skardze kasacyjnej i jednocześnie taki, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 4.7. W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania art. 145 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. i art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nieuchylenie skarżonych aktów administracyjnych mimo zasadności zarzutów skargi i w związku z tym naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi. W ocenie Strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji, błędnie przyjął, iż zaszły nowe okoliczności faktyczne, po wydaniu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie oraz naruszył art. 153 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe niezastosowanie uznając, że ocena prawna i zobowiązania, co do dalszego prowadzenia sprawy wyrażone w wydanych uprzednio prawomocnych wyrokach w sprawie nie wiążą Sądu I instancji, mimo że stosownie do treści art. 2 i art. 1 pkt 40 nowelizacji z 2015 r., w obowiązującym w dacie orzekania stanie prawnym, jedyną przesłanką utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań wyroku jest zmiana stanu prawnego, i w konsekwencji do nieuprawnionej akceptacji przez Sąd I instancji, zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. 4.8. Wobec tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wydaje się uzasadnione odniesienie do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. jako mającego kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. w brzmieniu po nowelizacji z kwietnia 2015 r. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Nowelą kwietniową do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 153 – na podobieństwo odpowiadającego mu w postępowaniu cywilnym przepisu art. 386 § 6 k.p.c. – został uzupełniony o zastrzeżenie, że dokonana przez sąd administracyjny ocena prawna nie ma mocy wiążącej w przypadku, gdy po jej wyrażeniu nastąpiła zmiana przepisów prawa. 4.8.1. W piśmiennictwie już po nowelizacji art.153 p.p.s.a. wyrażane są poglądy, iż utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: w razie zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Zgodnie z nowym brzmieniem komentowanego przepisu ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu sądu tracą moc, gdy przepisy prawne uległy zmianie. Należy zauważyć, że w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych już wcześniej przyjmowano, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyrok NSA z 22 września 1999 r., I SA 2019/98,). Art.153 po nowelizacji z kwietnia 2015 r. jest wyrazem słusznego uznania, że kwestia ta wymagała regulacji ustawowej. Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. (por. A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2016, uw. 9 do art. 153). 4.8.2. Należy podzielić ocenę wyrażaną w piśmiennictwie, że nie było niezbędne wprowadzanie nowelą kwietniową z 2015 r. do art. 153 – na wzór art. 386 § 6 k.p.c. – postanowienia określającego, kiedy związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać. Artykuł 153 przed tą nowelizacją mówił, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego "wiąże w sprawie". Mimo zmiany omawianego stanu prawnego związanie oceną prawną, o której mowa w art.153 p.p.s.a., w sprawie pozostaje aktualne i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wymaga specjalnego zastrzeżenia. Tożsamość sprawy oraz wyznaczające ją elementy zakreślają granice związania orzeczeniem tego sądu. Zgodnie z przyjętą koncepcją sprawy administracyjnej, jako przewidzianej w przepisach materialnego prawa administracyjnego, możliwości konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego w określonym stanie faktycznym, tożsamość sprawy wyznaczają elementy decydujące o identyczności skonkretyzowanego w akcie lub czynności stosunku prawnego, a wśród nich decydujące znaczenie mają podstawy powstania stosunku prawnego – podstawa prawna i przesłanka faktyczna. Istotna zmiana któregoś z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą (por. T. Woś, Pojęcie "sprawy"..., s. 334–335; J. Zimmermann, Problem "beneficium novorum"..., s. 64–65, i T. Woś, T. Kiełkowski, Glosa..., s. 60–66), wymagającą rozstrzygnięcia z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydania nowego aktu lub podjęcia czynności, w której formalnie nie obowiązuje organów administracyjnych związanie orzeczeniem sądu administracyjnego, wydanym w innej sprawie (por. T. Woś, T. Kiełkowski, Glosa...,). 4.8.4. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż nowelizacja art.153 p.p.s.a nowelą z kwietnia 2015 r., nie powoduje wbrew wywodom skargi kasacyjnej, braku możliwości, uwzględnienia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nowych okoliczności faktycznych, zaistniałych w sprawie. Istotna zmiana faktyczna, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, wymaga rozstrzygnięcia z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydania nowego aktu lub podjęcia czynności. 4.9. Przechodząc do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art.138 § 2 k.p.a przypomnieć należy, iż w świetle powyższego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przypomnieć również należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Realizując tę zasadę, przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym – co do zasady – jako postępowanie merytoryczne. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji, a zatem jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. 4.9.1. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w sprawie II GSK 1344/12 wskazał organowi na potrzebę zastosowania art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i zbadanie zasadności zarzutów skarżącej spółki, że nie ponosi winy za stwierdzone przez organ nieprawidłowości, stosownie do art. 73 ust. 1 ww. rozporządzenia. Powyższa ocena prawna została wyrażona w stanie faktycznym, (zaakceptowanym też przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt. VIII SA/Wa 919/14), z którego wynika, iż powierzchnia działek pierwotnie zgłoszonych do dopłat wynosiła zgodnie z wnioskiem 83,39 ha i taka była określona w protokole z 27 października 2010 r., dotyczącym kontroli przeprowadzonej na miejscu w stosunku do poprzedniego posiadacza działki, faktyczna powierzchnia działek uprawnionych do dopłat jest mniejsza i wynosi 77,18 ha oraz, że skarżąca skorygowała wniosek, ograniczając go do 77,18 ha, po piśmie organów ARiMR z dnia [...] września 2010 r. 4.9.2. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji, rozważywszy powyższe okoliczności trafnie ocenił, że uchylenie decyzji w trybie odwoławczym i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, nie spowodowało pominięcia przez organ wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego o konieczności dokonania oceny w zakresie potrzeby zastosowania art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, przy zastosowaniu art. 73 ust. 1 ww. rozporządzenia. Nie doszło więc do naruszenia art. 153 p.p.s.a. Organ wskazał jedynie na konieczność dokonania dodatkowych ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia, a mianowicie zbadania czy w niniejszej sprawie doszło do stworzenia przez wnioskujący podmiot "sztucznych warunków" do otrzymania płatności. W tym miejscu zauważenia wymaga, iż Strona skarżąca kasacyjnie, nie postawiła zarzutów naruszenia konkretnych przepisów postępowania administracyjnego w powiązaniu z art. 145 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i nie podważyła skutecznie stanu faktycznego sprawy, przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Z tych względów z uwagi na związanie zarzutami skargi kasacyjnej wynikające z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, zobowiązany jest przyjąć, iż Sąd I instancji, orzekał w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i nie ma podstaw do jego kwestionowania. Konsekwencją niepodważenia przez Stronę skarżącą kasacyjnie, ustaleń faktycznych w sprawie, jest uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny za odpowiadające prawu stanowisko Sądu I instancji, iż ARiMR prowadzi szereg postępowań dotyczących wielu podmiotów utworzonych i prowadzonych przez P. M. (reprezentującego także skarżącą w niniejszej sprawie spółkę), w których kluczową kwestią jest wyjaśnienie spełnienia warunków do otrzymania płatności za lata 2006–2013 oraz czy nie zostały stworzone "sztuczne warunki" do otrzymania płatności. Z twierdzeń tych wynika jednocześnie, iż są to nowe dla niniejszej sprawy okoliczności. Nie były one też rozstrzygane przez orzekające dotychczas w sprawie Sądy. Za uzasadnione należy zatem uznać, zbadanie okoliczności z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w związku z art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. 4.9.3. Reasumując podzielić należy pogląd Sądu I instancji, iż orzekające w sprawie organy nie dopuściły się naruszenia zarówno art.153 p.p.s.a., jak i naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i zobowiązanie tegoż organu do przeprowadzenia postępowania w wyżej wskazanym zakresie. Przy czym podejmując sporne rozstrzygnięcie organy uwzględniły wskazania Sądu, zawarte w wyroku VIII SA/Wa 919/14 i wyjaśniły okoliczności, jakimi kierowały się uznając, iż doszło w sprawie do zmiany stanu faktycznego oraz jakie okoliczności winny zostać zbadane przez organ I instancji. Za bezzasadne należało więc uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. 4.10. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. jako bezzasadną. 4.11. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2005 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).