II GZ 420/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2023r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia P. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 392/23 w zakresie umorzenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w sprawie ze skargi P. W. na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 6 kwietnia 2023 r. nr 66/2023/II w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE I. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Skierniewicach (dalej: PPIS w Skierniewicach) upomnieniem z 21 września 2021 r., nr 13/2021, wezwał P. W. (dalej: Skarżący, Zobowiązany) do zgłoszenia się z dzieckiem H. W. do punktu szczepień w celu wykonania zaległych szczepień ochronnych. Z powodu dalszego braku szczepień dziecka, PPIS w Skierniewicach wystawił 10 czerwca 2022 r. tytuł wykonawczy Nr [...], zobowiązując ojca dziecka do poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw: błonicy, tężcowi, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis), odrze, nagminnemu zakażeniu przyusznic (śwince) i różyczce, zgodnie z obowiązującym Programem Szczepień Ochronnych oraz wystosował do Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: ŁPWIS), jako organu egzekucyjnego wniosek z 10 czerwca 2022 r. o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w stosunku do Skarżącego. Następnie ŁPWIS, na podstawie art. 119 § 1 i nast. ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r. poz. 479 ze zm., dalej u.p.e.a.) wydał 1 lipca 2022 r. postanowienie o nałożeniu grzywny w wysokości 1200,00 zł w celu przymuszenia Skarżącego do wykonania obowiązku szczepień ochronnych, wynikającego z tytułu wykonawczego Nr TW-49/2022. Skarżący przesłał do ŁPWIS zarzuty z 11 lipca 2022 r. podnosząc: określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa, brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia, wygaśnięcie obowiązku, brak wymagalności obowiązku, zastosowanie nadmiernie uciążliwego środka egzekucyjnego, zastosowanie środka egzekucyjnego, gdy egzekwowany obowiązek został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Postanowieniem z 19 lipca 2022 r. ŁPWIS zawiesił postępowanie egzekucyjne wobec Skarżącego w całości od dnia 13 lipca 2022 r. Postanowieniem z 5 sierpnia 2022 r. PPIS w Skierniewicach uznał zarzuty zobowiązanego w części dotyczącej wygaśnięcia obowiązku dotyczącego szczepienia przeciwko błonicy i tężcowi, a w pozostałym zakresie oddalił zarzuty na podstawie art. 34 § 2 pkt 2 lit. b) u.p.e.a. Następnie 19 sierpnia 2022 r. Skarżący uzupełnił wniesione wcześniej zarzuty, wskazując na wykonanie w całości obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym Nr TW-49/2022. Postanowieniem z 2 września 2022 r. PPIS w Skierniewicach oddalił zarzut Skarżącego w całości. Po rozpoznaniu zażalenia Skarżącego ŁPWIS postanowieniem z 17 listopada 2022 r. uchylił zaskarżone postanowienia z 5 sierpnia 2022 r. oraz z 2 września 2022r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem z 22 grudnia 2022 r. PPIS w Skierniewicach uznał zarzuty zobowiązanego w części dotyczącej wygaśnięcia obowiązku dotyczącego szczepienia przeciwko błonicy, tężcowi, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis), odrze, nagminnemu zakażeniu przyusznic (śwince) i różyczce, a w pozostałym zakresie oddalił zarzuty strony. Postanowieniem z 6 kwietnia 2023 r. nr 66/2023/II., Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 18 u.p.e.a. po rozpoznaniu zażalenia Skarżącego na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Skierniewicach z 22 grudnia 2022 r. w sprawie zarzutów zobowiązanego, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu ŁPWIS stwierdził, że wierzyciel prawidłowo ocenił wykonanie obowiązku zaległych obowiązkowych szczepień ochronnych u dziecka H. W. jako wygaśnięcie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym wystawionym przez PPIS w Skierniewicach. Natomiast pozostałe zarzuty uznał za niezasadne wskazując, że oddalając zarzuty Zobowiązanego PPIS w Skierniewicach w postanowieniu z 22 grudnia 2022 r. wyjaśnił kwestie podstaw prawnych obowiązku szczepień oraz prawidłowo uzasadnił rozstrzygnięcie dotyczące podnoszonego przez stronę zarzutu braku wymagalności. ŁPWIS ponadto wskazał, że 19 lipca 2022 r. wydał postanowienie zawieszające postępowanie egzekucyjne wobec Skarżącego w całości z dniem 13 lipca 2022 r., do dnia zawiadomienia organu egzekucyjnego o wydaniu ostatecznego postanowienia w sprawie wniesionych zarzutów. W związku z powyższym nałożona grzywna nie mogła zostać wyegzekwowana. ŁPWIS stwierdził, że wierzyciel w wydanym postanowieniu z 22 grudnia 2022 r. prawidłowo ocenił, że jest nieuzasadniony zarzut zastosowania środka egzekucyjnego, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany. Organ wskazał, że dziecko H. W. zostało poddane wszystkim zaległym obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynikających z tytułu wykonawczego Nr TW-49/2022. Tym samym strona wykonała w całości obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego. Zgodnie zaś z treścią art. 125 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają, na wniosek strony, umorzeniu przez organ egzekucyjny w drodze postanowienia. W związku z powyższym, nałożona grzywna nie uległa umorzeniu z urzędu, bowiem umorzenie grzywny może nastąpić wyłącznie na wniosek zobowiązanego. II. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na postanowienie Łódzkiego Powiatowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 6 kwietnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 7 września 2023r. sygn. akt III SA/Łd 392/23 po rozpoznaniu skargi na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) umorzył postępowanie. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe, gdyż umorzono postępowanie egzekucyjne, do którego zarzuty wniósł skarżący. Sąd wskazał, że Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z 19 maja 2023 r., umorzył na podstawie art. 34 § 4 pkt 3a u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec Skarżącego. Postanowienie to nie zostało zaskarżone i stało się ostateczne. Powyższy fakt spowodował, że zakończone zostało postępowanie egzekucyjne będące przedmiotem sporu pomiędzy skarżącym, a organem administracji. Skoro zaś zakończone zostało wspomniane postępowanie egzekucyjne, to zbędne w ocenie Sądu pierwszej instancji stało się rozstrzyganie, czy pozostałe zarzuty zgłoszone przez skarżącego do prowadzonego postępowania egzekucyjnego były zasadne. III. Skarżący złożył zażalenie na postanowienie Sądu pierwszej instancji, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: - art. 45 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez pozbawienie Skarżącego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd oraz naruszenie art. 184 Konstytucji poprzez zaniechanie przez sąd administracyjny kontroli działalności administracji publicznej, tj. działania Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w sprawie Skarżącego i niewydanie wyroku w sprawie administracyjnej Skarżącego, a także niewłaściwe zastosowanie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że zaszła przesłanka umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego wobec jego przedmiotowości. W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazał argumenty popierające jego stanowisko. IV. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą orzekania przez Sąd pierwszej instancji był art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sąd umarza postępowanie, gdy z innych przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w których następstwie zakończy się sprawa sądowoadministracyjna, co oznacza, że przed wydaniem wyroku wygaśnie przedmiot zaskarżenia (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3086/21). Przy badaniu wystąpienia przesłanek bezprzedmiotowości postępowania, chodzi generalnie o brak przedmiotu postępowania, który najczęściej występuje wówczas, gdy w toku postępowania odpadł powód sporu, czyli np. zaskarżona decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, albo ustała bezczynność. Bezprzedmiotowość oznacza trwały zastój postępowania zamykający drogę do oceny legalności działania organu administracyjnego. Jest to okoliczność występująca wtedy, kiedy brak jest któregoś z elementów stosunku prawnego, z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, co wyłącza wydanie wyroku w sprawie (por. wyrok NSA z 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1814/16). Nie można natomiast zasadnie twierdzić, że postępowanie przed sądem administracyjnym stało się bezprzedmiotowe i z tego powodu je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jeżeli nadal istnieje sprawa sądowoadministracyjna w rozumieniu art. 1 p.p.s.a., czyli istnieje przedmiot sądowej kontroli działania lub zaniechania organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżenie takiego postanowienia do sądu administracyjnego oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się zaskarżone postanowienie, które powinno zostać poddane kontroli co do jego legalności. Badając legalność zaskarżonego postanowienia, sąd administracyjny wraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, bądź w zależności od przedmiotu rozstrzygnięcia, jego części oraz wydanego postanowienia. W rezultacie więc to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadaministracyjnego i stwierdzenie spełnienia wszystkich istotnych (zarówno materialnych, jak i procesowych) wymagań tego procesu konkretyzacji stanowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawowy warunek uznania zaskarżonego postanowienia za legalne (por. T. Woś (red), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 25). Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest zatem zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dopóki rozstrzygnięcie takie istnieje w obrocie prawnym, czyli nie zostanie wyeliminowane przez organ administracyjny w stosownej procedurze, czy też nie wygaśnie z mocy prawa, sąd administracyjny nie może uchylać się od dokonania kontroli zgodności takiego rozstrzygnięcia z przepisami prawa, na podstawie których zostało wydane. Odnosząc to do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że umorzenie postępowania egzekucyjnego doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego do WSA w Łodzi postanowienia w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Postanowienie to nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Nie zostały zatem wyeliminowane wynikające z tego postanowienia skutki prawne i określone konsekwencje dla sfery praw i obowiązków Skarżącego. Może on wobec tego domagać się skontrolowania jego legalności w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. W świetle powyższego za błędne uznać zatem należy stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że "W sytuacji gdy postępowanie egzekucyjne zostało umorzone, to postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Bez prawnego znaczenia byłaby bowiem ocena zasadności zarzutów skarżącego, skoro całe postępowanie egzekucyjne zostało już zakończone wobec wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym (wymagane szczepienia ochronne zostały wykonane)". Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny nie może badać celowości zaskarżenia określonego aktu stosowania prawa i poddania go kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Do tego zaś w istocie sprowadza się zacytowane powyżej stanowisko WSA w Łodzi. Poprzez tak sformułowany pogląd, Sąd wprowadził w istocie dodatkową, nieznaną i nieunormowaną w przepisach prawa przesłankę zaskarżenia postanowienia w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej do sądu administracyjnego, wykraczając poza jedyne dopuszczalne kryterium sądowoadministracyjnej kontroli tj. legalność działania administracji. Sąd administracyjny ma obowiązek dokonania oceny legalności zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy w jego ocenie jakikolwiek wynik postępowania nie będzie miał dla strony znaczenia. Strona ma bowiem przyznane w art. 45 ust. 1 Konstytucji prawo do rozpoznania jej sprawy przez sąd. W przypadku działania organów administracji publicznej, prawo to realizowane jest poprzez zaskarżenie czynności do sądu administracyjnego, który w ramach swoich konstytucyjnych obowiązków, powinien dokonać kontroli takiego aktu, jeżeli zdaniem strony przy jego wydaniu doszło do naruszenia prawa. Konieczność umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wystąpiłaby wówczas, gdyby zaskarżone postanowienie na etapie rozpatrywania skargi utraciło byt prawny. Zasadnie wówczas należałoby stwierdzić, że odpadł przedmiot postępowania i w konsekwencji nie można byłoby twierdzić, że istnieje sprawa sądowoadministracyjna. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd powinien dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia z 6 kwietnia 2023 r. w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, kontrolując legalność tego rozstrzygnięcia organu o uwzględnieniu części zarzutów egzekucyjnych i o oddaleniu pozostałych zarzutów egzekucyjnych.