II GSK 805/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 347/14 w sprawie ze skargi A Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Zarządu Województwa Lubuskiego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A Spółki z o.o. w Ł. na rzecz Zarządu Województwa Lubuskiego 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Zarządu Województwa Lubuskiego z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: skarżąca spółka, w ramach działania Lubuskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007- 2013 współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, w dniu [..] listopada 2010 r. zawarła z Zarządem Województwa Lubuskiego umowę o dofinansowanie projektu "[...]". Czas realizacji projektu - zgodnie z umową o dofinansowanie wraz z późniejszymi aneksami - przypadał na okres od dnia 1 maja 2010 r. do dnia 31 marca 2012 r. Po przeprowadzeniu kontroli realizacji projektu decyzją z dnia [...] września 2013 r. Zarząd Województwa Lubuskiego orzekł o zwrocie dofinansowania. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Zarządu Województwa Lubuskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalając skargę wyrokiem objętym skargą kasacyjną za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej kpa), poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez członków organu kolegialnego - Zarządu Województwa Lubuskiego - podlegającego wyłączeniu, ze względu na fakt, że brali oni udział w wydaniu decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu szczególna rola zarządu województwa, którą pełni na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 84 poz. 712; dalej: uzppr), m. in. przepisu art. 5 pkt 2 uzppr, sprawia, że do organu tego nie znajdzie zastosowania przepis art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 kpa. Następnie Sąd wskazał, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodzi, że skarżąca spółka przy wykorzystaniu środków finansowych na realizację projektu naruszyła procedury wskazane w umowie o dofinansowanie. Stosownie do treści § 3 umowy realizacja projektu przewidziana została na okres od 1 maja 2010 r. do 30 września 2011 r. Na podstawie aneksów do umowy końcowy termin realizacji inwestycji przesunięty został na dzień 31 marca 2012 r., jednak pomimo zmiany terminu przedsięwzięcie nie zostało zrealizowane. Kontrola przeprowadzona w dniach 20 – 21 sierpnia 2012 r. wykazała, że na terenie przeznaczonym pod inwestycję wykonano jedynie prace polegające na oczyszczeniu terenu oraz usunięciu humusu. W przewidzianym w umowie terminie beneficjent nie zakupił wymaganej umową ilości środków trwałych, natomiast te które zostały zakupione budziły zastrzeżenia organu co do zachowania procedury zapewniającej wybór najkorzystniejszej oferty zakupu. Analiza dokumentacji doprowadziła do ustalenia, że beneficjent nie przeprowadził bowiem badania rynku ofert w celu nabycia najkorzystniejszej ekonomicznie i jakościowo oferty nabycia usług i środków trwałych, do czego był zobowiązany na podstawie § 9 pkt 5 umowy o dofinansowanie. Wprawdzie na etapie złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy beneficjent usiłował wykazać, że procedura wyboru najkorzystniejszej oferty została zachowana, jednak przedłożone dokumenty tych twierdzeń nie potwierdziły. Podobnie kształtowała się sytuacja w zakresie zakupu środków trwałych od firmy S. Sp. z o.o. Sąd stwierdził, że pomimo nierealizowania inwestycji beneficjent nie informował Instytucji Zarządzającej o problemach w wywiązaniu się z postanowień umowy o dofinansowanie. Wbrew twierdzeniom strony za takie nie można uznać kolejnych wniosków o przesunięcie terminu realizacji inwestycji. Sąd zauważył, że wnioskiem z dnia 27 marca 2012 r. beneficjent zwrócił się o przedłużenie terminu realizacji inwestycji do dnia 30 września 2012 r. informując, że projekt jest w bardzo dużym stopniu zrealizowany, podczas gdy kontrola na miejscu tych twierdzeń nie potwierdziła. Zdaniem Sądu ustalony stan faktyczny stanowił uzasadnienie do wystąpienia z żądaniem zwrotu dofinansowania. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa). II Skargę kasacyjną wniosła spółka zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego, a to: - przepisu art. 207 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; dalej ufp) poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie procedur przez skarżącą spółkę oraz wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem mogło stanowić przesłankę orzeczenia o zwrocie dofinansowania przez skarżącą, podczas gdy w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania Instytucja Zarządzająca podtrzymywała uzasadnione przekonanie skarżącej, że spełniła obowiązek informowania o trudnościach w realizacji projektu, co więcej dojdzie do skutku wydłużenie terminu realizacji projektu, zaś dokumenty wymagane przez Instytucję Zarządzającą zostały przez skarżącą złożone w wymaganej formie; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, a to: - przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), względnie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w związku z art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 27 § 1 kpa poprzez wykluczenie stosowania przepisów o wyłączeniu pracownika lub organu, gdy wydanie decyzji w ramach rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nastąpiło przez członków organu kolegialnego - Zarządu Województwa Lubuskiego będącego Instytucją Zarządzającą - podlegających wyłączeniu, ponieważ brali oni udział w wydaniu zaskarżonej decyzji w I instancji; - przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 8,12 § 1 oraz art. 80 kpa, przejawiające się tym, że Sąd dokonał wadliwej kontroli legalności działań organu, który badał zgromadzony materiał dowodowy w sposób niewystarczający dla rozstrzygania o prawach i obowiązkach skarżącego w niniejszej sprawie i z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów uznał, że skarżąca naruszyła procedury wskazane w umowie o dofinansowanie, więc zrealizowana została przesłanka zwrotu dofinansowania. Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Lubuskiego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest więc jedynie do zbadania, czy są usprawiedliwione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć przy tym należy, że zarzuty skargi kasacyjnej, aby były skuteczne, muszą odnosić się do tych przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w skarżonym wyroku sądu I instancji, bowiem skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądowemu, a jedynie pośrednio przeciwko rozstrzygnięciom administracyjnym, które podlegały kontroli sądowej. Przenosząc te uwagi na rozpoznawaną skargę kasacyjną i odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), "względnie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)" ppsa w związku z art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 27 § 1 kpa, wskazać należy, że problem wyłączenia członka zarządu województwa, działającego jako instytucja zarządzają, biorącego udział w postępowaniu prowadzonym w następstwie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji, gdy uczestniczył on w wydaniu zaskarżonej decyzji, został rozstrzygnięty uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą w składzie siedmiu sędziów w dniu 5 grudnia 2016 r., sygn. akt II GPS 2/16. Sentencja tej uchwały stanowi, że "Przepis art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) nie ma zastosowania do członka zarządu województwa, który to organ pełni funkcję instytucji zarządzającej w rozumieniu art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.), biorącego udział w postępowaniu prowadzonym w następstwie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 207 ust. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 12 września 2014 r., w sytuacji, gdy uczestniczył on w wydaniu zaskarżonej decyzji." Uchwałą tą skład orzekający jest związany mocą art. 269 § 1 ppsa. Powołany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1518/14, dostępne w CBOSA). Wobec tego oceniany zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony. Kolejny zarzut naruszenia przepisów postępowania polegający na dokonaniu "wadliwej kontroli legalności działań organu - Instytucji Zarządzającej LRPO, który badał zgromadzony materiał dowodowy w sposób niewystarczający dla rozstrzygania o prawach i obowiązkach skarżącego w niniejszej sprawie i z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów" nie został w ogóle uzasadniony. Tymczasem zgodnie z art. 176 ppsa elementem obligatoryjnym skargi kasacyjnym jest nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale także ich uzasadnienie. Brak uzasadnienia zarzutu sprawia, że nie poddaje się on ocenie merytorycznej, a tym samym jest nieusprawiedliwiony. W ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 ppsa autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 207 § 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Zarzut ten także jest nieusprawiedliwiony. Analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku zauważyć należy, że Sąd I instancji wskazuje wprawdzie, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ufp, jednakże w dalszej części rozważań odnosi się już tylko do punktu 2 tego artykułu, powołując treść art. 184 ust. 1 ufp oraz wskazując, że skarżąca spółka przy wykorzystaniu środków finansowych na realizację projektu "naruszyła procedury wskazane w umowie o dofinansowanie". W tym też zakresie Sąd dokonał kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji. W żadnym fragmencie uzasadnienia prawnego Sąd nie analizował przesłanki zwrotu dofinansowania, o której mowa w art. 207 ust.1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych – wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem. Nie może zatem budzić wątpliwości, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni i nie stosował art. 207 ust. 1 pkt 1 ufp, co czyni omawiany zarzut chybionym. Dodać także należy, że z treści ocenianego zarzutu nie sposób wywieść, aby do naruszenia wskazanego przepisu doszło poprzez jego pominięcie w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, gdyż według autora skargi kasacyjnej naruszenie art. 207 ust.1 pkt 1 ufp polegało na jego wykładni i zastosowaniu w sposób sprzeczny z "zasadą pogłębiania zaufania". Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa i art. 204 pkt 1 ppsa orzekł jak w sentencji.