III SAB/Łd 3/23

SENTENCJA Dnia 14 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Asesor WSA Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. M. na przewlekle prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego – E. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę Łódzkiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wniósł E.M., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucając naruszenie: - art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 3 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) z uwagi na prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywny, bowiem wykonywane w jego toku czynności podejmowane były w dużych odstępach czasu; - art. 7 k.p.a. z uwagi na brak podjęcia jakichkolwiek kroków niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy przez okres 8 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i przyznanie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że podaniem z marca 2022 r. wniósł o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. jej załatwienie powinno nastąpić w terminie miesiąca. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę, iż w toku postępowania organ występuje z zapytaniami do innych organów (Policji, Straży Granicznej), należałoby przyjąć, iż termin 2 miesięcy jest terminem krańcowym. Ponadto zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym niezałatwieniu sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, iż za przewlekłe prowadzenie postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia go w sposób opieszały, niesprawny, nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, a także wtedy, gdy prowadzone jest rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego z taką sytuacją, czyli przewlekłością postępowania mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Niewydanie przez organ rozstrzygnięcia w terminie uchybia dyspozycji wskazanej w art. 35 § 3 k.p.a., a prowadzenie sprawy przez okres 8 miesięcy prowadzi do wniosku, że przewlekłość ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącego postępowanie w sprawie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę znacząco przekracza normy regulujące czas trwania postępowania, zaś tak znaczna zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. Organ nie podjął jeszcze czynności zmierzającej do załatwienia. Strona mając na uwadze, że osobiste złożenie odcisków palców jest niezbędne do wydania decyzji, od samego wszczęcia postępowania (marzec 2022 r.) była gotowa stawić się w urzędzie celem uzupełniania ww. braku formalnego. Skarżący ma na uwadze, że w styczniu 2022 r. weszła w życie ustawa z grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 91), która wprowadziła istotne zmiany w zakresie długości oraz momentu rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, dodając do ustawy o cudzoziemcach m.in. art. 112a. Mając na uwadze powyższą nowelizację, skarżący wskazał, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić również, w sytuacji gdy organ nie przekroczył jeszcze terminu do wydania decyzji, ale postępowanie prowadzi w sposób przewlekły, podejmując czynności zbędne albo nie podejmując żadnych czynności w sprawie. Ocena, czy doszło po stronie organu do przewlekłości w sprawie cudzoziemca, wymaga uwzględnienia specyfiki postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Procedura ta przewiduje złożenie osobiście przez cudzoziemca, na odpowiednim formularzu, wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami. Na ocenę momentu wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie wpływa wcześniej przywołana nowelizacja ustawy o cudzoziemcach, gdyż dodany nią art. 112a reguluje jedynie kwestię terminu załatwienia sprawy, nie zaś daty wszczęcia postępowania. Pomimo obowiązków ciążących na stronie postępowania, a dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych i materialnoprawnych - w tym wymogów dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 63 § 2 k.p.a., a także w art. 105 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach - wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że "niepełny" wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Powyższe oznacza, że nawet jeśli podanie nie spełnia warunków formalnych określonych prawem, to i tak należy uznać, że postępowanie zostało wszczęte. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.), a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia (art. 7 k.p.a.). Nie jest więc tak, jak chciałby tego wojewoda, że do czasu rozpoczęcia biegu terminu do wydania decyzji - zgodnie z art. 112a ustawy o cudzoziemcach w związku z art. 13 ust. 1 i ust. 3 ustawy nowelizującej - organ może pozostać bierny w zakresie złożonego wniosku. Na mocy art. 7 i art. 12 § 1 k.p.a. od momentu wpływu wniosku do organu był bowiem zobowiązany do podjęcia czynności prowadzących do załatwienia sprawy, tj. bez zbędnej zwłoki wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w celu nadania mu dalszego biegu. Wskazane przepisy wraz z instytucjami ponaglenia i skargi na przewlekłość postępowania służą właśnie zapobiegnięciu sytuacjom, w których w państwie prawa organy przez parę lub wiele miesięcy nie wzywałyby do uzupełnienia braków formalnych wniosku, co wespół z przepisami dotyczącymi rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia sprawy (art. 112a ustawy o cudzoziemcach) w rzeczywistości prowadziłoby do pozbawienia wnioskodawców możliwości załatwienia ich sprawy w rozsądnym terminie. Strona wyczerpała środek zaskarżenia poprzez skierowanie ponaglenia. Jednak z informacji uzyskanej od pracownika urzędu wynika, że wojewoda: "nie będzie przekazywał do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponagleń składanych na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowań w ww. sprawach przez organy I instancji". Z uwagi na to strona złożyła skargę bez oczekiwania na rozstrzygnięcie organu II stopnia. Działanie takie w ocenie skarżącego jest niepokojące, bowiem zgodnie z art. 37 § 5 k.p.a. organ ma 7 dni na przekazanie ponaglenia do organu II stopnia. Wprowadzone przepisy ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw odnoszące się do zawieszenia terminów spraw, nie regulują kwestii cofnięcia obowiązku przekazywania ponagleń w terminie. Działanie takie w ocenie skarżącego ma znamiona rażącego naruszenia prawa, bowiem prawo strony do terminowego załatwienia sprawy oraz możliwości egzekwowania przewlekłości w tym zakresie zostało mocno ograniczone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że 8 czerwca 2022 r. wniosek cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę został zarejestrowany w Systemie Informatycznym Pobyt. 29 grudnia 2022 r. za pośrednictwem platformy ePUAP do organu wpłynęła skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu przez cudzoziemca wraz ze stosowną opłatą, opłata za wpis od skargi oraz kserokopia ponaglenia. 2 stycznia 2023 r. pełnomocnik strony wniósł ponaglenie na działanie organu I instancji, zarzucając Wojewodzie Łódzkiemu dopuszczenie się niezałatwienia sprawy w terminie oraz pełnomocnictwo wraz ze stosowną opłatą. 11 stycznia 2023 r. Wojewoda Łódzki wezwał cudzoziemca na 23 stycznia 2022 r. do osobistego stawiennictwa celem złożenia odcisków linii papilarnych oraz przedstawienia oryginału ważnego dokumentu podróży. Odnosząc się do podnoszonego przez pełnomocnika skarżącego działania przez Wojewodę Łódzkiego z rażącym naruszeniem prawa, organ wskazał, m.in. że zgodnie z art. 100c ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (tj. Dz.U. 2022 r. poz. 830) w okresie od dnia 15 kwietnia do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Natomiast zaprzestanie w tym okresie czynności przez organ prowadzący postępowanie w ww. sprawach lub dokonywanie ich z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W ocenie organu nie ma podstaw do uznania, że Wojewoda Łódzki w toku prowadzonych czynności działał z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie organu konieczne jest wskazanie, iż w momencie złożenia przez cudzoziemca przedmiotowego wniosku na pobyt czasowy Wojewoda Łódzki procedował już 23 376 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy, co przełożyło się również na wydłużony czas oczekiwania na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. W związku z powyższym termin załatwienia sprawy nie wynika ze złej woli organu oraz z lekceważenia skarżącego, a wynika z ilości procedowanych spraw. Ponadto Wojewoda Łódzki stanął na stanowisku, że ocena "szybkości postępowania", jak również zarzut "opieszałości, powierzchowności i nieefektywności" powinny zostać dokonane w sposób indywidualny, uwzględniając ilość okoliczności stanowiących przeszkodę w wydaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia w sprawie, uwzględniając również czas konieczny na ich usunięcie. Powyższe czynności stanowią obowiązek organu wynikający z art. 7 k.p.a. Stanowisko Wojewody Łódzkiego znajduje potwierdzenie w poglądach orzecznictwa, gdzie podkreśla się iż zasada szybkości postępowania, jakkolwiek bardzo istotna, nie może być uznana za nadrzędną, w szczególności za znajdującą prymat nad zasadą prawdy obiektywnej. Celem postępowania administracyjnego nie jest bowiem załatwienie sprawy szybko, lecz załatwienie jej poprawnie, tj. zgromadzenie całego materiału dowodowego, wyjaśnienie wszelkich wątpliwości i wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia na podstawie takiego kompletnego materiału dowodowego. Organ wskazał, iż cudzoziemiec złożył wniosek na pobyt czasowy i pracę w terminie przewidzianym w art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Z uwagi na powyższe jego pobyt na terytorium RP jest legalny. Poza tym strona uzyskała oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy, na podstawie którego mogła legalnie świadczyć pracę na terytorium RP. Ponadto organ zobligowany jest do procedowania złożonych wniosków zgodnie z kolejnością wpływu, do czego zobowiązują organ zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. wynikające z art. 8 k.p.a. Mając na względzie ww. okoliczności, uwzględniając wskazane przez organ statystyki złożonych wniosków na pobyt czasowy, Wojewoda Łódzki uznał, iż zarzut przewlekłości należy uznać za bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga jest częściowo zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide np.: wyrok WSA we Wrocławiu z 3 lutego 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15). Na gruncie art. 149 p.p.s.a. przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyroki NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18; z 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18; a także: J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021 r., Nb 80 do art. 3). W świetle powyższego należy również przypomnieć, iż jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również i to, zwłaszcza z perspektywy niniejszej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej (na co zwrócił uwagę ustawodawca w treści art. 35 § 4 k.p.a.). Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. wyroki NSA: z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11; czy też z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.), dalej: u.c., decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 u.c. termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Przy czym z art. 112a ust. 2 u.c. wynika, że dopiero wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 112a ust. 2 tej ustawy. Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać trzeba, że postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana przewlekłość zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, który wpłynął do organu administracji 10 marca 2022 r., niemniej jednak został on zarejestrowany w systemie Informatycznym Pobyt dopiero 8 czerwca 2022 r. W dniu 23 grudnia 2022 r. (data nadania ponaglenia na Poczcie Polskiej) pełnomocnik skarżącego złożył do organu ponaglenie, które również nie wywołało żadnej reakcji organu. 29 grudnia 2022 r. pełnomocnik skarżącego wniósł skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie nierozpoznania wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Dopiero po złożeniu wskazanej powyżej skargi organ skierował do strony wezwanie z 11 stycznia 2023 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku, wyznaczając termin stawienia się w siedzibie organu 23 stycznia 2023 r. (chodziło o złożenie odcisków linii papilarnych). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie na dzień złożenia skargi do tutejszego sądu organ pozostawał w przewlekłości, co najlepiej ilustrują liczby, przedstawiające okres, w którym organ nie podejmował żadnych czynności związanych ze sprawą: od dnia złożenia wniosku do dnia wniesienia ponaglenia upłynęło ponad dziewięć miesięcy; od dnia złożenia wniosku do wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania organu upłynęło również ponad dziewięć miesięcy; od dnia złożenia wniosku do daty wezwania strony upłynęło ponad dziesięć miesięcy; od dnia złożenia wniosku do wyznaczonej przez organ daty osobistego stawiennictwa strony upłynęło również prawie dziesięć miesięcy. Sąd nie ma przy tym wiedzy, czy w sprawie wydano kończącą ją decyzję - w aktach sprawy brak bowiem takiej informacji. Sąd zwraca uwagę, iż wobec regulacji z art. 112a ust. 2 u.c., dotyczącej rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia wniosku w niniejszej sprawie dopiero po uzupełnieniu braków formalnych wniosku z 10 marca 2022 r., wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zagadnienia momentu (chwili) wszczęcia postępowania administracyjnego. Zaznaczenia przy tym wymaga, że zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał NSA w uchwale z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13. Zatem, posiłkując się argumentacją zawartą we wskazanej powyżej uchwale, należy podkreślić, że z art. 61 § 1, 3 i 3a k.p.a. wynika, iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych. Zatem skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2–3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie nie krótszym niż siedem dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy samo pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Pomimo obowiązków ciążących na stronie postępowania, a dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych i materialnoprawnych – w tym wymogów dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 63 § 2 k.p.a., a także w stosownych przepisach ustawy o cudzoziemcach – wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Powyższe oznacza, że nawet jeśli podanie nie spełnia warunków formalnych określonych prawem, to i tak należy uznać, że postępowanie zostało wszczęte. Podanie niespełniające wymogów formalnych wszczyna postępowanie, ponieważ dzięki temu strona ma świadomość, że sprawie nadano bieg, a sama sprawa zakończy się jej rozstrzygnięciem. Ponadto wykładnia systemowa skłania do wniosku, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, w rozdziale dotyczącym wszczęcia postępowania (Dział II, Rozdział 1), może mieć zastosowanie, gdy postępowanie już się toczy. Odwrotne rozumowanie doprowadziłoby do niedopuszczalnego stanu rzeczy, w którym w toku postępowania administracyjnego nie można byłoby wezwać strony do uzupełnienia braków formalnych, a to skazywałoby stronę postępowania na niekorzystne dla niej zakończenie sprawy administracyjnej (por. np. wyroki WSA w Poznaniu: z 13 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 25/21 i z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SAB/Po 222/21). W kontekście powyższych rozważań sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte 10 marca 2022 r. (data wpływu do Wojewody Łódzkiego wniosku strony skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę). Od tego dnia na Wojewodzie Łódzkim ciążył już więc obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia jego braków formalnych. Zatem w przypadku ustalenia, iż złożony przez skarżącego wniosek nie odpowiada wymogom ustalonym w przepisach prawa, rzeczą organu było wezwanie wnoszącego podanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z odpowiednim przepisem szczególnym, do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wynikającemu wprost z art. 64 § 2 k.p.a. wymogowi organ nie uczynił jednak zadość niezwłocznie, lecz dopiero po wniesieniu przez stronę skargi do sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania, tj. po przeszło dziewięciu miesiącach od złożenia wniosku, prolongując jego dalsze procedowanie przeszło o ponad miesiąc, tj. do dnia wyznaczonego stronie terminu do osobistego stawiennictwa w organie i uzupełnienia braków formalnych wniosku, w okresie których w sprawie znów nic się nie działo. Co więcej, zważywszy na treść powoływanego już wcześniej art. 112a ust. 1 i 2 u.c., w sytuacji uzupełnienia przez stronę braków formalnych wniosku w wyznaczonej przez organ dacie, która została wskazana przez organ po i tak już długim okresie oczekiwania strony na stosowne wezwanie, nie ma żadnej gwarancji, że organ sprawę załatwi, bowiem po upływie wyznaczonego wskazanym powyżej przepisem 60-dniowego terminu, który spowoduje, że postępowanie będzie trwać już ponad pół roku, nie jest wykluczone, iż organ sięgnie po art. 36 k.p.a., aby na jego podstawie jeszcze bardziej odwlec w czasie moment załatwienia sprawy. Praktyka przyjęta przez organ sprawia zatem, że określenie momentu załatwienia sprawy staje się niemal niemożliwe i poddane wyłącznie arbitralnemu uznaniu organu. Strona w tak zakreślonych realiach traci więc wpływ na bieg dotyczącego jej postępowania administracyjnego, trwając w niepewności co do swojej sytuacji prawnej. Zdaniem sądu w składzie orzekającym, choć zastosowanie określonego w art. 112a u.c. przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin wskazany w art. 112a ust. 1 u.c. Odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ administracji o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku i co za tym idzie, pośrednio, także o jego końcu – byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP (tzw. preambuły) nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności. Podobne stwierdzenie można odnieść do praktyki długotrwałego niewzywania strony do uzupełnienia braków wniosku, a następnie dokonanie tej czynności z zastrzeżeniem odległej daty wykonania przez stronę wezwania bez gwarancji, że nawet po upływie otwartego tą drogą terminu do załatwienia sprawy, nie zostanie on później dodatkowo przedłużony. Taka interpretacja pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (zob. art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi pierwszej instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę, a co za tym idzie – także "odraczanie" momentu, kiedy możliwe stanie się poddanie sposobu działania tego organu kontroli instancyjnej. Tymczasem – jak trafnie zauważa się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – "Rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych, w szczególności zaś tych instytucji, które zostały stworzone w celu realizacji i ochrony praw gwarantowanych przez Konstytucję, należy do wartości mających rangę konstytucyjną. [...] Przepisy, których treść nie sprzyja rzetelności lub sprawności działania instytucji mających służyć ochronie praw konstytucyjnych, stanowią zarazem naruszenie tych praw, a tym samym uzasadnione jest ich uznanie za niezgodne z Konstytucją" (zob. wyrok TK z 7 stycznia 2004 r., K 14/03, OTK-A 2004, nr 1, poz. 1, pkt III.5.4. uzasadnienia; por. też M. Piechowiak, Preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. Aksjologiczne podstawy prawa, Warszawa 2020 r., s. 97–99). W niniejszej sprawie powyższe oznacza, że wobec długotrwałego braku skierowania do strony wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku na dzień wniesienia skargi w sprawie w ogóle nie rozpoczął biegu termin z art. 112a ust. 1 u.c., albowiem w wyniku wadliwego działania organu strona nie miała szans na uzupełnienie braków formalnych wniosku, a więc nie zaistniało zdarzenie, o jakim mowa w art. 112a ust. 1 pkt 2 u.c., rozpoczynające bieg wskazanego w tym przepisie wydłużonego terminu do załatwienia sprawy. Stwierdzić należy, że w okresie poprzedzającym wniesienie skargi organ pozostawał zatem całkowicie bezczynny i początek tej bezczynności należy datować od dnia wniesienia przez stronę wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego – działania organu mają zatem znamiona przewlekłości. Zdaniem sądu niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku kierowane jest do skarżącego kilka miesięcy po wniesieniu podania bez jasnej perspektywy jego załatwienia, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada wszak na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie. Termin ten jest co prawda terminem niedookreślonym, ale nie ulega zdaniem sądu wątpliwości, że prawidłowa wykładnia tego sformułowania prowadzi do wniosku, iż termin ten należy rozumieć w ten sposób, że organ powinien podjąć czynności bez zbędnej zwłoki, a to z kolei oznacza, że weryfikacja wniosku powinna nastąpić bezpośrednio po jego wpływie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia również w takim czasie, który nie spowoduje popadania przez organ w zwłokę w załatwieniu sprawy niemożliwą do zaakceptowania z punktu widzenia standardów obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym. Po instytucjach demokratycznego państwa prawnego należy wszak oczekiwać, że będą realizować postanowienia aktów normatywnych w sposób, który nie będzie stawiać wnioskodawców w skrajnie niekorzystnym położeniu w stosunku do organów administracji, m.in. poprzez stosowanie praktyk, które w sposób rażąco nieproporcjonalny uprzywilejowują te organy kosztem gwarancji procesowych strony. Mając na uwadze powyższe rozważania sąd uznał, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W ocenie sądu przewlekłość prowadzenia postępowania nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało również pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje w tym przypadku brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. chociażby wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2234/15 oraz cyt. tam orzecznictwo). W rozstrzyganej sprawie sąd uznał, że badana na dzień wniesienia skargi przewlekłość organu nie była znacząca, choć nie była też uzasadniona, np. stopniem skomplikowania sprawy. Sąd dostrzegł ponadto dodatkowe okoliczności przemawiające za niekwalifikowaniem wyżej wskazanej wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego. Sąd miał bowiem na uwadze, że na trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wpłynął znaczący wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewystarczająca obsada kadrowa urzędu (w dacie złożenia wniosku przez skarżącego Wojewoda Łódzki prowadził 23 376 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy). Samo w sobie nie zawsze musi to jednak oczywiście stanowić okoliczność łagodzącą stopień naruszenia, którego dopuścił się organ, wszak jego rolą jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Na organach państwa ciąży przecież obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji, a konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie powinny obciążać stron postępowania. Sąd miał jednak na uwadze, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z dodatkowymi, nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci wybuchu 24 lutego 2022 r. wojny w Ukrainie i związanym z tym faktem napływem migrantów z tego kraju oraz, będącą tego konsekwencją, dynamiką zmian prawnych, które wprowadził ustawodawca. W przekonaniu sądu niezasadne jest żądanie skargi, dotyczące zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z 10 marca 2022 r. w określonym terminie. Z art.112a ust.1 i 2 u.c. wynika, że organ administracji jest zobowiązany do wydania zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 60 dni od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w ustępie 2. W niniejszej sprawie wchodziłaby w grę sytuacja określona w punkcie 2 tego ustępu. Z akt administracyjnych wynika, że Wojewoda Łódzki wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku w 23 stycznia 2022 r. Zakładając, że w tym dniu cudzoziemiec uzupełniłby braki formalne wniosku (złożenie odcisków linii papilarnych), to sześćdziesięciodniowy termin do wydania decyzji, o którym mowa w art.112a ust.1 u.c., upływałby 24 marca 2023 r. W dacie wydania wyroku przez sąd termin ten jeszcze nie upłynął. W sytuacji zatem gdy ustawodawca przewidział termin 60 dni na wydanie przez organ decyzji i w dacie orzekania przez sąd jeszcze on nie upłynął, to niezasadne jest żądanie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w określonym terminie. W związku z czym na podstawie art.151 p.p.s.a. sąd oddalił żądanie skargi w tym zakresie (pkt 2 wyroku). Zaznaczyć jednak należy, iż w sytuacji gdyby organ nie wydał decyzji w terminie określnym w art. 112a ust. 1 u.c., strona zawsze może wystąpić z odpowiednią skargą do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ powołał się na treść art. 100c ust.1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa dodanego przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 830), zmieniającej wskazaną powyżej ustawę 15 kwietnia 2022 r. Zgodnie z tym przepisem w okresie od dnia 15 kwietnia do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w powyżej wskazanych sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem, we wskazanym wyżej terminie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Rzecz w tym, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 powołanej wcześniej ustawy z dnia 12 marca 2022 r. zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, przepisy te nie mają zastosowania do kontrolowanego przez sąd postępowania. W myśl wskazanej regulacji wymieniona powyżej ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie pod pojęciem obywatela Ukrainy należy rozumieć także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W analizowanym przypadku strona skarżąca nie jest osobą, która mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym przepisem – jest on bowiem obywatelem Gruzji. Organ administracji nie ma zatem podstaw rozciągać stosowania przepisów ustawy z 12 marca 2022 r. na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy. Reasumując, sąd uznał, że skarga jest częściowo uzasadniona. Sąd uznał, że organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku cudzoziemca z 10 marca 2022 r., lecz nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W związku z czym na podstawie art.149 § 1a p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Niezasadne jest natomiast żądanie zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie. W związku z czym na podstawie art.151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie (punkt 2 wyroku). O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). k.ż.