I OSK 3131/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 260/23 w sprawie ze sprzeciwu P. S.A. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa na rzecz gminy prawa własności nieruchomości wydzielonej pod drogę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 7 sierpnia 2023 r. oddalił sprzeciw P. S.A. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] kwietnia 2023 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa na rzecz gminy prawa własności nieruchomości wydzielonej pod drogę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o zmianę wyroku Sądu pierwszej instancji i uwzględnienie sprzeciwu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez przyjęcie, że uzasadnionym było uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo że nie zachodziły przesłanki przewidziane w art. 138 § 2 kpa, to jest przy wydaniu decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które skutkowałoby tym, że nie został wyjaśniony zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, albowiem organ zgromadził pełny materiał dowodowy i dokonał jego oceny, natomiast na skutek przekazania sprawy do ponownego rozpoznania nie zostanie przeprowadzone dalej idące postępowanie dowodowe, a co za tym idzie, organ drugiej instancji władny był na podstawie materiału znajdującego się w aktach sprawy wydać decyzję merytoryczną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że niniejsze postępowanie wszczęte zostało na skutek złożenia sprzeciwu od decyzji Wojewody Dolnośląskiego uchylającego decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego. Jest to zatem postępowanie sądowoadministracyjne szczególne, uregulowane odrębnie m.in. przepisami art. 64a-64e i art. 151a ppsa. Powoduje to w szczególności, że w postępowaniu tym nie znajdują zastosowania przepisy art. 145 § 1 ppsa. Uwzględnienie bądź oddalenie sprzeciwu następuje bowiem na podstawie odpowiednio art. 151a § 1 oraz art. 151a § 2 ppsa. W świetle powyższych uwag Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydając zaskarżony wyrok, nie mógł naruszyć przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Przyjmując jednakże, że intencją autora skargi kasacyjnej było powiązanie zarzutu naruszenia art. 138 § 2 kpa z art. 151a § 1 ppsa, brak było podstaw do uwzględnienia tego zarzutu. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Możliwość uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jest zatem warunkowana spełnieniem dwóch warunków, tj. naruszeniem przepisów postępowania oraz istotnym wpływem na rozstrzygnięcie zakresu sprawy koniecznego do wyjaśnienia. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie Starosta Powiatu Wrocławskiego decyzją z [...] czerwca 2013 r. ustalił odszkodowanie na rzecz skarżącej kasacyjnie z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości położonej w Z., gmina Z., działka nr [...], [...], obręb Z., która przeszła z mocy prawa na własność gminy Z. z przeznaczeniem pod drogę publiczną. W toku rozpatrywania sprawy przez Wojewodę organ ten pozyskał operaty szacunkowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości, które zostały zakwestionowane przez skarżącą kasacyjnie spółkę z uwagi na ustalenie w nich, że droga znajdująca się na tej działce była zużyta w 90%. W celu wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości Wojewoda przeprowadził rozprawę administracyjną, w której toku uzyskał stosowne wyjaśnienia. Wynikało z nich, że osoby uczestniczące w rozprawie nie posiadały szczegółowej wiedzy o stanie wspomnianej drogi i stopniu jej zużycia na wrzesień 2006 r., pomimo że określały go jako zły. W konsekwencji Wojewoda uznał, że w sprawie ujawnił się kluczowy dla jej załatwienia element i decyzją z [...] kwietnia 2023 r. uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia celem uzupełnieniu materiału dowodowego m.in. przez powołanie biegłego rzeczoznawcy ze specjalizacją drogową w celu określenia stopnia zużycia drogi na dzień 15 września 2006 r. i pozyskanie dokumentacji niezbędnej do sporządzenia ekspertyzy. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy należy stwierdzić, że Wojewoda prawidłowo zastosował art. 138 § 2 kpa. Brak wyjaśnienia stanu fizycznego drogi znajdującej się na spornej nieruchomości na dzień 15 września 2006 r. powoduje bowiem, że w toku postępowania nie został ustalony istotny element stanu faktycznego mający wpływ na wartość odszkodowania przysługującego skarżącej kasacyjnie spółce z tytułu utraty prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Brak wyjaśnienia tego elementu powoduje jednocześnie, że w toku postępowania naruszone zostały zasady wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie nie został bowiem w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy. Okoliczność tę stwierdza nawet autor skargi kasacyjnej, wskazując, że organy dysponowały operatami szacunkowymi z 19 sierpnia 2011 r., 29 lutego 2012 r., 23 kwietnia 2009 r. oraz 10 października 2011 r. a przesłuchani świadkowie nie mieli informacji o stanie drogi na dzień 15 września 2006 r. i nie byli specjalistami z dziedziny budownictwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje to, że organy w toku postępowania wyjaśniającego nie ustaliły stanu drogi na spornej nieruchomości, a zatem brak było możliwości prawidłowego określenia wartości tej części nieruchomości i ustalenia właściwej wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego. Jednocześnie należy stwierdzić, że uzupełnienie materiału dowodowego przez organ odwoławczy, choć dopuszczalne na gruncie art. 136 kpa, nie może prowadzić do naruszenia art. 15 kpa. Zgodnie z tym ostatnim przepisem postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3780/19). Wyklucza to zatem uzupełnienie materiału dowodowego w istotnej jego części na etapie postępowania przed organem odwoławczym. Instytucja przewidziana w art. 136 k.p.a. nie może być wykorzystywana w razie konieczności dokonania szeregu brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W takim przypadku dochodzi bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Instytucja unormowana w art. 136 kpa nie może polegać na wyręczaniu organu pierwszej instancji z obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów w sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 590/18). W konsekwencji powyższego ustalenie stanu drogi znajdującej się na spornej nieruchomości w dniu 15 września 2006 r. nie było możliwe na etapie postępowania przed Wojewodą, a zatem organ ten słusznie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uwzględnienia jedynego zarzutu skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a ppsa, oddalił skargę kasacyjną.