II OSK 1135/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 743/19 w sprawie ze skargi M.Z. na postanowienie Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia 4 lipca 2019 r. nr WIR.VIII.7840.1.122.2019.SB w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 18 lutego 2020 r., II SA/Bd 743/19 oddalił skargę M.Z. na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 4 lipca 2019 r., nr WIR.VIII.7840.1.122.2019.SB, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., a także art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia zażalenia A.W., M.W., M.R., M.R1,, V.B. i M.B. na postanowienie Starosty [...] z 12 marca 2019 r., znak: AB.7840.454.2018 odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] z 3 grudnia 2018 r., nr AB.6740.510.2018 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącemu jako inwestorowi pozwolenia na budowę wiaty magazynowej na sprzęt budowlany na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...], uchylił zaskarżone postanowienie Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. M.Z. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istoty wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżone postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 4 lipca 2019 r. należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisów: a) art. 145 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 6, art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 147 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Starosta [...] wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego oraz nie odniósł się do dwóch przesłanek wznowienia wskazanych przez wnioskodawców w art. 145 § 1 pkt 1 i 6 k.p.a., a także nie zbadał kwestii, czy został zachowany termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego; b) art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 104 § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski odniósł się do meritum sprawy i nie pominął istotnych przyczyn stanowiących podstawę wydania decyzji przez organ I instancji, co było działaniem rażąco sprzecznym z zasadami rzetelnego procesu administracyjnego; c) art. 138 § 1 i art. 136 § 2 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie naruszającym zasadę dwuinstancyjności postępowania, co miało bezpośredni wpływ na wydanie przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego postanowienia; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieprzedstawienie zwięzłego stanu sprawy, brak ustosunkowania się do okoliczności i zarzutów podnoszonych w skardze i powielenie stanowiska zajętego w sprawie przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego; 3) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. sprowadzające się do wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej przedmiotowego rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach. Pozbawiony zasadności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest zarzut wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przyjąć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku z 18 lutego 2020 r. pozbawione jest tego rodzaju wadliwości, ponieważ wynika z niego jednoznacznie, dlaczego Sąd I instancji zdecydował o oddaleniu skargi wniesionej przez skarżącego na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 4 lipca 2019 r. Ocena prawna, jaka stanęła u podstaw zastosowania przez Sąd art. 151 p.p.s.a., pozwala ustalić kwestie, których rozważenie rzutowało w zakresie wyprowadzonych z nich przez Sąd wniosków na decyzję procesową wskazującą, że rozpatrzenie wniosków złożonych przez A.W., M.W., M.R., M.R1,, V.B. i M.B. postanowieniem odmawiającym wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] z 3 grudnia 2018 r. udzielającą skarżącemu pozwolenia na budowę pozostaje wadliwe, a w konsekwencji rozstrzygnięcie kasacyjne podjęte przez organ zażaleniowy stanowi akt administracyjny odpowiadający prawu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że Sąd I instancji sporządził część prawną uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób lakoniczny. Zdaniem skarżącego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozostaje ogólne, nie wskazuje ono na przeprowadzenie przez Sąd jakiejkolwiek pogłębionej analizy i świadczy o braku rzetelnego odniesienia się do istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnień. Takiego poglądu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielić jednakże nie sposób, jako że ocena konstrukcji uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji nakazuje oprzeć się na wniosku wprost przeciwnym do sformułowanego. Wypowiedzi dotyczącej przesłanek przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia towarzyszą bowiem rozbudowane rozważania Sądu szczegółowo odnoszące się do uwarunkowań faktycznych sprawy zainicjowanej trzema wnioskami z 11 stycznia 2019 r., jak i wnikliwie wyjaśniające obowiązki, jakie na organ właściwy do wznowienia postępowania nakładają przepisy rozdziału 12 Działu II k.p.a. Treść uzasadnienia wyroku dowodzi, że Sąd I instancji wymienił w sposób skonkretyzowany błędy, których dopuścił się Starosta [...], jak również określił wszystkie uchybienia w działaniu organu zażaleniowemu, nie ograniczając się wyłącznie do wskazania ich podstawy, ponieważ ocenie podlegał również ich wpływ na wynik sprawy. Twierdzenie, że stanowisko przyjęte w wyroku przez Sąd I instancji stanowi "powielenie" stanowiska zajętego w sprawie przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego, jeżeli rozważy się motywy, którymi kierował się Sąd, oddalając skargę na postanowienie z 4 lipca 2019 r., trudno postrzegać jako oparte na przeprowadzeniu wnikliwej analizy ich faktycznej treści. Przywołany opis odwołujący się do ogólnikowości czynionych uwag i braku rzetelnego przedstawienia argumentów stojących za prezentowanym stanowiskiem, jeżeli podda się przeglądowi uzasadnienie rozpatrywanej skargi kasacyjnej, musi być traktowany jako odzwierciedlający nie tyle zaskarżone orzeczenie, ile w znacznym stopniu treść wskazanego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może nie dostrzec, że część argumentacji towarzyszącej stawianym Sądowi I instancji zarzutom nie odnosi się do przedmiotu sprawy, która została rozpatrzona zaskarżonym wyrokiem. Twierdzenie, że Sąd I instancji ograniczył się "w zasadzie do szerokiego przytoczenia treści przepisów krajowych i unijnych, stanowiących podstawę materialnoprawną decyzji zapadłych w sprawie i omówienia orzecznictwa odnoszącego się do ich wykładni" (s. 8) stwarza wątpliwość względem jakiego orzeczenia formułowany jest tenże zarzut, jeżeli się uwzględni, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie pozostawało postanowienie organu i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z uwagi na kontekst sprawy pozbawiony łącznika unijnego Sąd nie poddawał analizie jakichkolwiek przepisów prawa UE wraz z przytaczaniem ich treści. Również uwagi autora skargi kasacyjnej przyjmujące, że przedstawienie zasad postępowania bez jakiegokolwiek ich odniesienia na grunt niniejszej sprawy należy przypisać orzekającemu "WSA w Gdańsku" (s. 9), a organem, którego działanie podlegało zaskarżeniu, pozostawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (s. 7) potwierdzają przywołane wyżej wątpliwości. Wbrew postawionemu zarzutowi, Sąd I instancji nie uchybił art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 104 § 1, art. 136 § 2, art. 138 § 1, art. 145 § 1 pkt 1, 4, 6 i art. 147 k.p.a. Kwestionowanie wyniku przeprowadzonej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli legalności aktu podjętego przez organ administracji publicznej powinno być nakierowane w sposób bezpośredni na treść oceny prawnej, jaką sąd sformułował w wydanym wyroku. W niniejszej sprawie taka adekwatność pomiędzy stanowiskiem zajętym przez Sąd I instancji a przypisaną mu przez stronę wadliwością tymczasem nie zachodzi, co przekłada się na nieskuteczność stawianego zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego. Wymaga przypomnienia, że w podanej kontroli Sądu sprawie wnioskodawcy powołali się na wystąpienie w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Starosty [...] z 3 grudnia 2018 r. przyczyny wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wyjaśniając, iż wbrew odmiennej ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej obszar oddziaływania przedsięwzięcia polegającego na budowie wiaty magazynowej na sprzęt budowlany na działce nr ew. [...], nie ogranicza się do ww. działki inwestycyjnej, ale obejmuje również należące do nich nieruchomości – działkę nr ew. [...] (V.B. i M.B.), działkę nr ew. [...] (M.R. i M.R1.) i działki nr ew. [...] oraz [...] (A.W. i M.W.). Zasadniczym elementem oceny prawnej sformułowanej przez Sąd I instancji, która nakazywała postanowienie organu I instancji, uchylone zaskarżonym postanowieniem Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, uznać za wadliwe było wskazanie na szczególny charakter przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ jej istotą jest kwestia podmiotowa – udział strony w postępowaniu. W przypadku zgłoszenia tej przesłanki zasadą jest, jak wyjaśnił Sąd I instancji, że brak przymiotu strony można przypisać jedynie w przypadkach oczywistych i niewątpliwych, niewymagających wglądu w przedmiot sprawy, której dotyczy wznowienie. Wówczas postępowanie może zakończyć się we wstępnej fazie wznowienia – postanowieniem o odmowie wznowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Jeżeli natomiast status strony postępowania podmiotu, który żąda wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wymaga poczynienia analizy i w tej mierze koniecznym staje się przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, to niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, a następnie dopiero we wszczętym już postępowaniu wyjaśnienie tejże kwestii. Sąd I instancji w tym kontekście podkreślił, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, uwzględniając treść podań o wznowienie postępowania, charakter, funkcję i gabaryty obiektu budowlanego mającego skarżącemu służyć do prowadzenia działalności gospodarczej (budowlanej), należało przyjąć co najmniej potencjalnie możliwe odziaływanie inwestycji poza granice nieruchomości, na której ma znajdować się wiata magazynowa na sprzęt budowlany. Rodziło to po stronie organu oczywisty obowiązek wydania postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. i przeprowadzenia analizy (odrębnie wobec właścicieli poszczególnych nieruchomości) tego, czy znajdują się one w świetle art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. w obszarze oddziaływania spornego zamierzenia budowlanego, tj. przeprowadzenia postępowania co do przyczyny wznowienia w rozumieniu art. 149 § 2 k.p.a. Skarżący powyższego poglądu interpretacyjnego dotyczącego znaczenia normatywnego art. 149 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zakwestionował poprzez zarzucenie w podstawie skargi kasacyjnej dopuszczenia się przez Sąd I instancji błędnej wykładni ww. przepisów. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej względem wskazanego zapatrywania Sądu I instancji nie zostały zamieszczone jakiekolwiek wyjaśnienia dowodzące jego błędności. Za takie nie mogą być traktowane ogólne uwagi strony dotyczące tego, że zgodnie z art. 147 zd. 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, albowiem odwołując się do powyższej zasady, skarżący nie tylko nie poddał swoim rozważaniom faktu, że w przypadku powołania się przez wnioskodawcę na sytuację określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi szczególny przypadek powiązania przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania z badaniem przyczyny wznowienia, na co uwagę zwrócił Sąd I instancji, ale również nie uwzględnił, iż status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, który podlega weryfikacji we wznowionym postępowaniu, nie kształtuje wskazana w skardze kasacyjnej norma ogólna art. 28 k.p.a., ale przepis o charakterze legi speciali – art. 28 ust. 2 p.b. Wbrew przyjętym w skardze kasacyjnej założeniom, zakres ustaleń przyjmowanych przez organ w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie nie odnosił się do tego, czy wnioskodawcy wykazali istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. Należy zauważyć, ze wyrażona w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji ocena odnosząca się do szczególnego charakteru, jaki powinien zostać przypisany przesłance wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. Teza, że skoro podstawą wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to wobec takiego określenia podstawy wznowienia w powołanym przepisie nie ma powodu by przyjąć, że kwestia, czy wnoszący o wznowienie postępowania jest stroną w sprawie była rozstrzygana przed wydaniem postanowienia w przedmiocie wznowienia, została sformułowana już w dawniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przed jego reformą (por. wyrok NSA z 27 marca 2001 r., I SA 2390/99; wyrok NSA z 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98). Dominuje ona również w najnowszym orzecznictwie (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2023 r., II OSK 1635/22; wyrok NSA z 19 grudnia 2023 r., II OSK 839/21; wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r., II OSK 1983/20; wyrok NSA z 18 kwietnia 2019 r., II OSK 1509/17; wyrok NSA z 10 maja 2018 r., II OSK 2912/17; wyrok NSA z 19 maja 2017 r., II OSK 2411/15; wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r., I OSK 2214/16; wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., II OSK 933/14; wyrok NSA z 24 listopada 2015 r., II OSK 685/14). Jest ono prezentowane również w piśmiennictwie (por. K. Sobieralski [w:] System prawa administracyjnego procesowego. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, Tom II część 5, red. B. Adamiak, Warszawa 2019, s. 431 i 542). W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.