VII SA/Wa 24/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu A K i A K od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz A K i A K kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., Nr [...], Wojewoda [...] (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), po rozpatrzeniu odwołania A K i A K od decyzji Prezydenta [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] września 2021 r., Nr [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem - uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] maja 2021 r. do organu I instancji wpłynął wniosek A K i A K (dalej: "inwestorzy") o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...]. Pismem z [...] maja 2021 r. Prezydent [...] wezwał inwestorów do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku, a następnie postanowieniem z [...] czerwca 2021 r., Nr [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia przedłożonej dokumentacji projektowej. W postanowieniu tym nałożono na inwestorów m. in. obowiązek wyjaśnienia w jaki sposób projektowany budynek będzie miał zapewniony dostęp do drogi publicznej. W odpowiedzi inwestorzy złożyli wyjaśnienia dotyczące dostępu i dojazdu do drogi publicznej ul. [...]. Opisali 4 możliwe "szlaki komunikacyjne", z których każdy rozpoczynał się od działki nr ew. [...]. Następnie decyzją z [...] września 2021 r. Prezydent [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. W uzasadnieniu wyjaśnił, że inwestorzy nie wykazali faktycznego możliwości dojazdu i dojścia z wykorzystaniem działki nr ew. [...] do obsługi komunikacyjnej planowanego budynku na działce nr ew. [...]. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyli inwestorzy podnosząc szereg uchybień organu, w tym błędne ustalenie występującego w sprawie stanu faktycznego, podjęcie rozstrzygnięcia bez zajęcia stanowiska odpowiednich organów, niezapewnienie inwestorom czynnego udziału w postępowaniu, a także niedoręczenie decyzji A K będącej stroną niniejszego postępowania. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2021 r. uchylił rozstrzygnięcie Prezydenta [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie było prawidłowo prowadzone postępowanie dowodowe, skutkiem czego nastąpiło takie naruszenie prawa materialnego i procesowego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnił, że art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego określa co kontroluje organ przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę. W przypadku zaś stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w powyższym przepisie, właściwy organ powinien wydać postanowienie zobowiązujące inwestora do usunięcia wskazanych w tym postanowieniu nieprawidłowości, w określonym terminie. W związku z tym, działając na podstawie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie Prezydent [...], postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021r., nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia przedłożonej dokumentacji projektowej. Przy piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. inwestorzy przedłożyli uzupełnioną dokumentację projektową (3 egzemplarze projektu budowlanego) oraz (w dniu [...] lipca 2021 r.) poprawiony projekt budowlany i dodatkowe dowody oraz wyjaśniania dotyczące dostępu do drogi publicznej dla działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że konieczność zapewniania dostępu do drogi publicznej wynika z przepisów prawa budowanego dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę, przy czym ustawodawca określił w nich także parametry jakie musi spełniać dostęp do drogi publicznej. Definicja dostępu do drogi publicznej została określona w art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021r., poz. 741), zgodnie z którym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć dostęp bezpośredni albo dostęp pośredni. Dostęp pośredni możliwy jest przez wydzieloną drogę wewnętrzną lub ustanowenie służebności drogowej. O konieczności zapewnienia dojazdu i dojścia do działek budowalnych, budynków i urządzeń z nimi związanych stanowi wprost § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wynika z niego, że to inwestorzy mają zapewnić działkom budowlanym oraz budynkom i urządzeniom z nimi związanym dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Przeprowadzona przez organ II instancji weryfikacja akt sprawy wykazała, że projektowana inwestycja położona jest na terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Osiedla [...], uchwalonym uchwalą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 1999 r. (tj. Dz. Urz. Woj. [...] . Z [...] r. Nr [...], poz. [...]). Z części rysunkowej planu wynika, że działka inwestycyjna nr ew. [...] z obrębu [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej oznaczonej symbolem [...] ul. [...] poprzez działkę o nr ew. [...], która to działka stanowi fragment planowanej drogi lokalnej oznaczonej symbolem [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru Osiedla [...]. Z części opisowej projektu zagospodarowania działki wynika zaś, że działka posiada dostęp do drogi publicznej tj. [...] oznaczoną symbolem [...] poprzez działki drogowe nr ew. [...] stanowiące wewnętrzną drogę dojazdową. Ponadto w części opisowej projektu zostały zamieszczone szerokie wyjaśnienia dotyczące dostępu do drogi publicznej w senesie prawnym i faktycznym. Również inwestorzy w swoich wyjaśnieniach wskazali na dostęp do drogi publicznej. Wojewoda [...] zauważył, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wskazuje na przeznaczenie działek na drogi lokalne [...] (ul. [...]) i [...] (ul. [...]). Odnosząc się zaś do kwestii wymogu faktycznego dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej wskazał, że dostęp ten musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, w ocenie Wojewody [...] organ I instancji powinien ponownie, w kontekście powyższego stanowiska oraz przedłożonej przez inwestorów dokumentacji przeanalizować tę kwestię ponownie. Zdaniem organu odwoławczego decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] września 2021r., została bowiem wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sprzeciw od decyzji Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A K i A K, domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący zarzucili kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, polegające w szczególności na bezpodstawnym uznaniu, że spełnione zostały obydwie przesłanki zastosowania tego przepisu, jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, tj. w szczególności uznanie przez organ II instancji, że w sprawie nie został zgromadzony wystarczający materiał dowodowy, - art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu jako podstawy prawnej podjęcia zaskarżonej decyzji, pomimo zgromadzenia pełnego materiału dowodowego odnośnie dostępu do drogi publicznej, umożliwiającego merytoryczne rozpatrzenie sprawy, - art. 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania, - art. 7 k.p.a. poprzez niewyczerpujące przeanalizowanie stanu faktycznego sprawy, w szczególności brak przeprowadzenia szczegółowej analizy obszernego materiału dowodowego, przekazanego przez stronę skarżącą organowi I instancji, odnoszącego się do dostępu do drogi publicznej w sensie faktycznym, - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie lub niewłaściwą interpretację całokształtu materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało błędnym uznaniem, że kwestia dostępu do drogi publicznej w sensie faktycznym nie jest należycie wyjaśniona, a kwestia ta wymaga ponownego przeprowadzenia całego postępowania dowodowego przed organem I instancji, - art. 136 § 2 oraz art. 7b k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów dla wyjaśnienia okoliczności, które w ocenie organu II instancji miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności brak samodzielnego przeprowadzenia czynności wyjaśniających przez organ II instancji i/lub brak zlecenia przeprowadzenia czynności wyjaśniających organowi I instancji, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, którym dowodom odnoszącym się do dostępu do drogi publicznej w sensie faktycznym organ II instancji odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a którym dał wiarę, pomimo tego, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji przywołał szereg dowodów, przedstawionych przez stronę skarżącą w postępowaniu przed organem I instancji; - art. 9 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewyczerpujące uzasadnienie faktyczne decyzji, w szczególności brak wyjaśnienia powodów, dla których organ II instancji błędnie uznał, że postępowanie dowodowe powinno się toczyć w całości od nowa, w szczególności, które okoliczności faktyczne, związane z dostępem do drogi publicznej w sensie faktycznym, w ocenie organu II instancji, nie zostały wyjaśnione w postępowaniu przed organem I instancji oraz poprzez brak należytego uzasadnienia, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji w oparciu o art. 136 k.p.a. będzie niewystarczające; - art. 9 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewyczerpujące uzasadnienie prawne decyzji, w szczególności brak wyjaśnienia powodów, dla których organ II instancji błędnie uznał, że w postępowaniu przed organem I instancji nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które skutkowało niewyjaśnieniem, w stopniu całkowitym lub w znacznym, okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. w takim zakresie, że nie da się tego wyjaśnić w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 136 k.p.a. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących rozwinął powyższe zarzuty. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935). Mocą tego aktu, do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli tzw. decyzji kasatoryjnych. Wskazaną ustawą znowelizowano bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 dalej jako p.p.s.a.). W dziale III p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc -jak w przypadku skarg- w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Badając – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że okoliczności jakimi kierował się organ odwoławczy nie uzasadniały uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd podziela stanowisko skarżących zaprezentowaną w sprzeciwie i stwierdza, że Wojewoda [...] w sposób nieuprawniony zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., unikając w efekcie wydania merytorycznego rozstrzygnięcia i w sposób niczym nieuzasadniony przedłużając tym samym postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...]. Ja wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji przyczyną wydania decyzji kasacyjnej było wadliwe ustalenie przez organ I instancji, że działka inwestycyjna nie ma zapewnionego prawnego i faktycznego dostępu do drogi publicznej i że kwestia ta powinna być przedmiotem ponownej analizy Prezydenta [...] w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Jednocześnie przeprowadzona przez organ II instancji weryfikacja akt sprawy wykazała, że projektowana inwestycja położona jest na terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Osiedla [...], uchwalonym uchwalą Nr[...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 1999 r. (tj. Dz. Urz. Woj. [...]. Z [...]r. Nr [...], poz. [...]). Z części rysunkowej planu wynika, że działka inwestycyjna nr ew. [...] z obrębu [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej oznaczonej symbolem [...] ul. [...] poprzez działkę o nr ew. [...], która to działka stanowi fragment planowanej drogi lokalnej oznaczonej symbolem [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru Osiedla [...]. Zdaniem Wojewody [...], z części opisowej projektu zagospodarowania działki wynika , że działka posiada dostęp do drogi publicznej tj. [...] oznaczoną symbolem [...] poprzez działki drogowe nr ew. [...], stanowiące wewnętrzną drogę dojazdową. Ponadto w części opisowej projektu zostały zamieszczone szerokie wyjaśnienia dotyczące dostępu do drogi publicznej w senesie prawnym i faktycznym. Należy ponownie podkreślić, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Same wątpliwości, które podnosi organ odwoławczy mogą zostać usunięte poprzez uzupełnienie postępowania, ale nie uzasadniały jeszcze zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zauważa dodatkowo, że organ odwoławczy może (wyjątkowo) wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, nadto: gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Tymczasem, w ocenie Sądu, wszystkie wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji braki oraz wątpliwości organu odwoławczego można usunąć korzystając z instrumentu jakim jest art. 136 k.p.a., w stopniu umożliwiającym wydanie decyzji merytorycznej. Przy czym podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego aktu nie sprecyzował o jaki dokumenty czy wyjaśnienia należałoby uzupełnić materiał dowodowy celem podjęcia merytorycznej decyzji. Przy czym podkreślenia wymaga, że konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, czy wezwanie inwestora do przedstawienia wyjaśnień w zakresie projektowanych robót w tym dostępu inwestycji do drogi publicznej, ich ocena w świetle przepisów Prawa Budowlanego mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Ponownego podkreślenia wymaga także stwierdzenie, że organ odwoławczy ma merytoryczne obowiązek rozpoznania sprawy w pełnym zakresie. Niezależnie od powyższego, stwierdzić też trzeba, że o konieczności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., nie może stanowić ewentualna odmienna (niż zaprezentowana przez organ I instancji) ocena merytoryczna złożonego wniosku o pozwolenie na budowę. Z tych też powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie może się ostać. Sąd podziela jednocześnie stanowisko prezentowane zgodnie w orzecznictwie, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Z taką właśnie sytuacja mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa i na podstawie art. 151a § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 232 5), orzekł, jak w sentencji.