II SA/Bd 950/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. L. na uchwałę Burmistrz Miasta z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia miesięcznych diet dla radnych, przewodniczącego rady gminy oraz sołtysów postanawia umorzyć postępowanie sądowe. UZASADNIENIE P. [...] (dalej: "skarżący") [...] lipca 2023 r., na podstawie art. 3 § 2 pkt 2, art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 2a oraz art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: "p.p.s.a.") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2014r., w przedmiocie ustalenia miesięcznych diet dla radnych, przewodniczącego rady gminy oraz sołtysów, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Wójt [...] przychylając się do argumentacji Prokuratora, wskazał że Rada na sesji najpóźniej do końca września 2023 r. podejmie nową uchwałę celem wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Organ uchwałodawczy zobowiązał się do uwzględnienia uwag Prokuratora oraz do przesłania nowej uchwały niezwłocznie po jej podjęciu. Jednocześnie wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowego. Za pismem z [...] września 2023 r. Wójt [...] przesłał uchwałę nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 2023 r. w sprawie ustalenia miesięcznych diet dla radnych, Przewodniczącego Rady [...] uwzgledniającą zarzuty skargi. W piśmie z [...] listopada 2023 r. na wezwanie Sądu skarżący prokurator podtrzymał skargę informując, że zaskarżona uchwała obowiązywała od [...] stycznia 2015 r. do momentu wejścia w życie uchylającej ją uchwały nr [...] z [...] września 2023 r. Jednocześnie wskazał, że wnosił o stwierdzenie nieważności uchwały, co następuje aktem deklaratoryjnym działającym z mocą wsteczną, a zatem w przypadku stwierdzenia nieważności rzeczonej uchwały wszystkie skutki prawne i decyzje zależne wydane na jej podstawie zostaną zniesione od dnia jej wydania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowe należało umorzyć, albowiem stało się bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu powołanego przepisu, zachodzi wtedy, gdy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku, przestaje istnieć przedmiot zaskarżenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2005r., sygn. akt II OSK 85/05, System Informacji Prawnej LEX nr 188791). Taka sytuacja zaistnieje wówczas, gdy zaskarżony akt zostanie pozbawiony bytu prawnego, na skutek m.in. uchylenia tego aktu. Z opisaną sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zaskarżona uchwała Rady [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2014r., w przedmiocie ustalenia miesięcznych diet dla radnych, przewodniczącego rady gminy oraz sołtysów, została wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem w dniu [...] września 2023 r. Rada [...] podjęła uchwałę o nr [...] w sprawie ustalenia miesięcznych diet dla radnych, przewodniczącego rady gminy oraz sołtysów. W § 3 tejże uchwały uchylono zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę. W myśl § 4 pkt 2 uchwały z dnia [...] września 2023 r. nowa uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym [...] i wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. Wskazać w tym miejscu należy, że kwestia braku publikacji uchwały z [...] grudnia 2014 r. jako aktu prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowiła wyłączny zarzut i przesłankę stwierdzenia nieważności wskazywaną w skardze prokuratora. Sąd z urzędu stwierdził, że uchwała Rady [...] nr [...] z dnia [...] września 2023 r. w sprawie ustalenia miesięcznych diet dla radnych, przewodniczącego rady gminy oraz sołtysów, została opublikowana w Dzienniku Urzędowym [...] z dnia [...] września 2023 r. pod poz. 5634, zatem weszła w życie z dniem [...] września 2023 r. Analizując kompleksowo treść nowej uchwały Sąd zważył, że nie tylko wyeliminowała ona z obrotu prawnego zaskarżoną w niniejszej sprawie [...] z dnia [...] grudnia 2014r., co jak zasadnie podnosi prokurator wywołuje jedynie skutki na przyszłość (ex nunc), lecz co nader istotne reguluje także sytuacje z teraźniejszości i przeszłości. W § 4 ust. 1 nowej uchwały zawarto bowiem jednoznaczną normę intertemporalną, zgodnie z którą przepisy § 1 ust. 1 -4 mają zastosowanie do zasad naliczania diet radnych i sołtysów od dnia [...] stycznia 2015 r. W myśl art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia skarżonej uchwały, jak i uchwały nowej, na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety i zwrot kosztów podroży służbowej. Rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego (ust. 8). Zgodnie natomiast z ust. 7 Rada Ministrów określa w drodze rozporządzenia, maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, uwzględniając liczbę mieszkańców gminy (...). Wobec powyższego należało uwzględnić, że nowa uchwała w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie tylko wyeliminowała z obrotu prawnego uchwałę zaskarżoną z dniem [...] września 2023 r., lecz jednocześnie uregulowała w tożsamy sposób przedmiot jej regulacji czyli wysokość diet radnych, w zależności od pełnionej funkcji oraz sołtysów – w całym okresie obowiązywania uchwały uchylanej tj. od [...] stycznia 2015 r. Oznacza to, że na dzień orzekania przez Sąd nie istnieje już w obrocie prawnym przedmiot kontroli (utracił byt prawny). W orzecznictwie przyjmuje się, że zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego moment wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W uchwale z dnia [...] lutego 1994 r. (sygn. K 10/93, OTK 1994 z 1, poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zatem uprzednie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1783/10 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, [...]). Jest to spowodowane tym, że uchylany lub zmieniany akt prawa miejscowego traci moc obowiązującą ze skutkiem ex nunc, tzn. z dniem wejścia w życie przepisu go uchylającego albo zmieniającego (zawartego w ustawie bądź uchwale), natomiast wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały wywiera skutki prawne ex tunc, tzn. z mocą wsteczną. Oczywiście nie budzi wątpliwości, że stwierdzenie nieważności uchwały powoduje, że uchwała od chwili jej uchwalenia nie jest zdolna kształtować uprawnienia i obowiązki jej adresatów. Stwierdzić jednak należy, stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały już po jej wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (uchylenie), nie jest celem samym w sobie i nie służy w takim rozumieniu zapewnieniu praworządności. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że sporna uchwała z [...] grudnia 2014 r., jak zasadnie wskazał Prokurator w piśmie z [...] listopada 2023 r. obowiązywała od [...] stycznia 2015 r. Tymczasem Prokurator [...] wniósł do tutejszego Sądu skargę o stwierdzenie jej nieważności [...] lipca 2023 r., zatem po ponad 8 latach jej funkcjonowania w obrocie prawnym. Zważyć jednocześnie przejdzie, że już w odpowiedzi na skargę z [...] lipca 2023 r. Gmina [...] podzielając pogląd skargi zapowiedziała jej niezwłoczne uchylenie, co uczyniła uchwałą z [...] września 2023 r. Uwzględniając powyższe Sąd zważył, że sądowoadministracyjna kontrola legalności działalności organów jednostek samorządu terytorialnego nie sprowadza się do bezrefleksyjnego "automatyzmu", lecz musi uwzględniać okoliczności faktyczne i prawne danej sprawy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie obowiązująca obecnie uchwała nr [...] Rady [...] z [...] września 2023 r. spowodowała utratę mocy zaskarżonej [...] r. z dnia [...] grudnia 2014 r. w taki sposób, że nie może on już być on stosowany do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości i przyszłości tj. nie występują sytuacje, w których na podstawie uchylonej uchwały będą ustalane i wypłacane diety radnych (w tym pełniących funkcje) i sołtysów za okres od [...] stycznia 2015 r. do [...] września 2023 r. Skutek taki już w sprawie nastąpił, na podstawie normy intertemporalnej wprowadzonej w przepisie § 4 ust. 1 uchwały nowej. Stanowi on bowiem jednoznacznie, że przepisy § 1 ust. 1 -4 nowej uchwały mają zastosowanie do zasad naliczania diet radnych i sołtysów od dnia [...] stycznia 2015r. Przy czym w § 1 ust. 1 rada ustaliła wysokość zryczałtowanych miesięcznych diet radnych (pkt 1 - 5 z uwzględnieniem funkcji) i sołtysów (pkt 6), a w dalszych ustępach zasady z tym związane. Z tych powodów Sąd nie podziela stanowiska skarżącego prokuratora, że niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne nie stało się bezprzedmiotowe. Skarżący nie wykazał, aby aktualnie - po wejściu w życie nowej uchwały uchylającej jednocześnie zaskarżoną uchwałę - ta uchylona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego moment wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Czyni to zatem zbędnym dokonywanie przez sąd administracyjny oceny legalności zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze sad uznał, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie stało się bezprzedmiotowe, konsekwencją czego musi być jego umorzenie, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 161 § 2 p.p.s.a., umorzył postępowanie.