I OSK 724/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B., M. B., P. B., S. D., W. B. oraz R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 643/20 w sprawie ze skargi B. B., M. B., P. B., S. D., W. B. oraz R. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 10 czerwca 2020 r. nr NSP-VIII.7581.1.31.2020.IK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1) prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 643/20 w ten sposób, że w miejsce błędnie wpisanego nazwiska strony skarżącej: "S. B." wpisuje prawidłowo: "S. D.; 2) oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 643/20 oddalił skargę B. B., M. B., P. B., S. D., W. B. oraz R. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 10 czerwca 2020 r. nr NSP-VIII.7581.1.31.2020.IK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. W złożonej od tego wyroku skardze kasacyjnej skarżący na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: PPSA zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili rażące naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. art. 134 § 1 PPSA oraz art. 141 § 4 PPSA polegające na ich nieprawidłowym zastosowaniu czego wyrazem jest nierozpoznanie zarzutu podniesionego w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, a dotyczącego bezpodstawnego umorzenia postępowania w sytuacji gdy zachodziły podstawy do merytorycznego rozpoznania sprawy, 2. art. 151 PPSA polegające na jego błędnym zastosowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 2 PPSA w zw. z art. 105 § 1 KPA polegające na jego niezastosowaniu, czego wyrazem jest nieuwzględnienie skargi mimo zaistnienia rażącego naruszenia prawa jakim było wydanie decyzji umarzającej podstępowanie administracyjne mimo, iż sprawa podlegała merytorycznemu rozpoznaniu, które to uchybienie skutkowało pozbawieniem strony skarżących prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy. Niezależnie od powyższego, na podstawie art. 174 pkt 1 PPSA zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także rażące naruszenie prawa materialnego tj.: 3. art. 98 ust, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst, jednolity z dnia 25 października 2018 roku - Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 - dalej jako: UGN albo u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż przepis ten znajdzie zastosowanie dla oceny skutków prawnych oświadczeń składanych przez Strony w związku z wydzieleniem działek nr [...] nr [...], 4. art. 98 ust. 3 UGN poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa stanie się ostateczna, 5. art. 10 ust. 5 oraz art. 55 ust. 1 oraz 48 ust. 2 Ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity z dnia 28 lutego 1991 roku - Dz. U. Nr 30, poz. 127), dalej zwana ustawą o gospodarce gruntami, poprzez ich niezastosowanie czego wyrazem jest błędne uznanie, iż na gruncie przepisów ustawy o gospodarce gruntami dopuszczalnym było jednostronne zrzeczenie się prawa do odszkodowania za działki wywłaszczone pod drogi w trybie przewidzianym w treści art. 10 ust. 5 tej ustawy, mimo iż obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy nie przewidywały możliwości zrzeczenia się tego prawa ani nawet negocjowania jego wysokości, a co więcej obowiązujące przepisy nie dopuszczały możliwości zawarcia ugody administracyjnej we wskazanym zakresie, 6. naruszenie prawa materialnego tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 UGN poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej odszkodowanie mimo, Iż niewątpliwym jest, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości (działki nr [...] i nr [...] zostały wywłaszczone na rzecz Gminy Wejherowo) bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (por. art. 10 ust. 5, art. 55 ust.1 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, art. 128 ust. 1 UGN a także art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, oraz zasądzenie kosztów postępowania, z uwzględnieniem opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictw, a także kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie. Pismem z dnia 17 marca 2021 r. Gmina Wejherowo wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako nieuzasadnionej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Ustalenia faktyczne sprawy pozostają bezsporne, a mianowicie, że pismem z 10 września 1996 r. M. B. i H. B. wystąpili z wnioskiem o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...] i jednocześnie pismem z tej samej daty oświadczyli, że działki nr [...] i [...], powstałe w wyniku podziału działki nr [...] przeznaczone planem zagospodarowania przestrzennego pod drogi dojazdowe przekazują nieodpłatnie na rzecz Gminy Wejherowo pod drogi komunalne - gminne. Bezsporne pozostaje również, że decyzją z 11 września 1996 r. Wójt Gminy Wejherowo zatwierdził projekt podziału działki nr 127/3 położonej w wsi Góra Pomorska (pkt 1). Ponadto, orzekł o przejęciu na rzecz Gminy Wejherowo działki o nr 127/63 i 127/68 przeznaczone w planie pod drogi komunalne. Decyzję tę wydano na podstawie art. 12 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1989 r. nr 14, poz.74 ze zm. – dale jako: "ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r."). Aktualnie wniesiono o odszkodowanie za grunty przeznaczone pod drogi. Istota sporu ogniskuje się wokół dwóch zasadniczych kwestii, tj. dopuszczalności zrzeczenia się odszkodowania w przypadku, gdy decyzja o przejęciu działek pod drogę została wydana w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz dopuszczalności zrzeczenia się odszkodowania przed tym jak decyzja podziałowa stała się ostateczna. Zaakcentować trzeba, że kwestie podnoszone w skardze kasacyjnej wielokrotnie były przedmiotem kontroli sądoowadministracyjnych, a także obejmowane były zarzutami skarg kasacyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego było i konsekwentnie jest prezentowane stanowisko, że co do zasady jest dopuszczalne zrzeczenie się odszkodowania za grunty przejęte pod drogę. Jakkolwiek, stanowisko to ewoluowało, w kontekście momentu, z którym zrzeczenie takie może nastąpić, to należy wskazać, że już w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. I OSK 31/17 Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, zgodnie z którym wysokość odszkodowania może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z 18 stycznia 2018 r., sygn. V CSK 261/17. Sąd Najwyższy jednoznacznie stwierdził, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Sąd Najwyższy swe stanowisko argumentował tym, że z art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika, iż własność nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną przechodzi z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, według zaś art. 98 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania jest uzgadniana między właścicielem a właściwym organem. Przyjęcie zatem, że takie uzgodnienie może nastąpić dopiero po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, oznaczałoby, że uzgodnienie jest dokonywane z właściwym organem nie przez właściciela nieruchomości, ale przez jej byłego właściciela, tymczasem w art. 98 ust. 3 u.g.n. jest mowa o właścicielu, a nie o byłym właścicielu. Poza tym w sytuacji, w której wniosek właściciela nieruchomości o dokonanie jej podziału jest składany w związku ze wspólnym przedsięwzięciem takiego właściciela i właściwej gminy, jest wręcz wskazane, aby m.in. uzgodnienie wysokości odszkodowania nastąpiło w umowie stron zawartej przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział (orzeczenia o podziale). Stanowisko to podziela także Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie (por. również wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. I OSK 2058/20). Z tych też przyczyn pożądanego rezultatu nie mogły przynieść zarzuty zawarte w pkt 3 i 4 skargi kasacyjnej. W kontekście zarzutu zawartego w pkt 5 skargi kasacyjnej, a dotyczącego dopuszczalności jednostronnego zrzeczenia się prawa do odszkodowania za działki wywłaszczone w trybie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., wskazać trzeba, że ta kwestia również pozostaje przesądzona, a stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentne. Zgodzić się należy ze stanowiskiem zaprezentowanym w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. I OSK 270/21, gdzie Sąd wskazał, że nie jest zgodne ze stanem prawnym wynikającym z tej ustawy stanowisko, jakoby jej przepisy nie umożliwiały prowadzenia rokowań w kwestii odszkodowania. Przepis art. 10 ust. 5 in fine ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., stanowił, że przejście gruntów wydzielonych pod budowę ulic następowało za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. zasadą było, że decyzja o wywłaszczeniu powinna zawierać również ustalenie odszkodowania. Przejęcie terenu na cele dopuszczające wywłaszczenie nie musiało jednak nastąpić wyłącznie w trybie decyzyjnym, możliwe było jego nabycie w drodze umowy. Obowiązek prowadzenia przez organ rokowań z właścicielem nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego reguluje art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Przepis art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. jako zasadę przewidywał, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Nabycie w drodze umowy oznaczało, że także ekwiwalent za nabywaną nieruchomość był ustalany w umowie, pod postacią ceny. Art. 55 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., dotyczy odszkodowania za wywłaszczenie, co dotyczy przypadków, gdy nie doszło do zawarcia umowy. Dopuszczając zawarcie umowy dotyczącej nieruchomości ustawa nie reguluje związanych z nią kwestii, art. 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., zawiera generalne odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego we wszystkich sprawach nieuregulowanych w ustawie. W literaturze przedmiotu podkreślano, że w przypadkach nabycia własności ex lege w trybie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., odesłanie do zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości oznaczać powinno także obowiązek podjęcia próby umownego uregulowania stosunku między stronami (gmina – obywatel), w zakresie do jakiego ten przepis odsyła. Ponieważ przejście własności nastąpiło ex lege, to przedmiotem rokowań mogą być tylko kwestie odszkodowawcze. Brak jest podstaw do przyjęcia założenia, że muszą one być regulowane wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej i że stosowanie rokowań jest - inaczej, niż przy wywłaszczeniu sensu stricte - wyłączone (tak. G. Bieniek, Z. Marmaj. Komentarz do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Wyd. II 1995 r. str.39 i przytoczone w nim orzecznictwo Sądu Najwyższego w tym niepubl. wyrok SN z 6 maja 1993 r., sygn. III ARN 21/93 oraz wyrok z 30 grudnia 1987 r., sygn. SA/Po 1435/87 ( ONSA 1988 r., z.2, poz.53). Nie uzasadniają zatem uwzględnienia skargi kasacyjnej również zarzuty dotyczące naruszenia art. 10 ust. 5 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Za przyjęciem odmiennego stanowiska nie przemawia art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., (wprowadzający wymóg przeprowadzenia rozprawy i wyłączający stosowanie przepisów o ugodzie administracyjnej w postępowaniu wywłaszczeniowym). Autor skargi kasacyjnej nie dostrzega, że ugodę zawrzeć mogą strony. Ugoda administracyjna nie dotyczy relacji pomiędzy organem a stroną postępowania administracyjnego. Rolą organu jest zatwierdzenie ugody zawartej przez strony. Ugoda może być zawarta, jeśli w sprawie występują strony o spornych interesach, o czym mowa w art. 13 § 1 pkt 1 k.p.a. Czynienie przez strony wzajemnych ustępstw w zakresie ich praw i obowiązków, co stanowi sens ugody, jest możliwe wówczas, gdy interesy stron postępowania są wzajemnie sprzeczne (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., I OSK 3046/18). Oczekiwanego rezultatu w konsekwencji nie mógł przynieść również zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. (pkt 6 skargi kasacyjnej). Niezasadnie Sądowi pierwszej instancji zarzucono również naruszenie przepisów art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. (pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej). Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. O naruszeniu normy wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Uzasadnienie wyroku zaskarżonego w niniejszej sprawie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy. Wbrew oczekiwaniom strony skarżącej kasacyjnie, Sąd Wojewódzki nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, ale może je oceniać całościowo. Z uwagi na zasadność umorzenia postępowania administracyjnego (art. 105 k.p.a.) niezasadnie Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. Jednocześnie wobec stwierdzenia oczywistej omyłki w komparycji wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie nazwiska jednej ze skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. sprostował z urzędu w tym zakresie zaskarżone orzeczenie (pkt 1 wyroku).