II SAB/Wa 222/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na bezczynność Dyrektora Narodowego Instytutu Dziedzictwa w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę UZASADNIENIE Fundacja [...] z siedzibą w [...] złożyła skargę na bezczynność Dyrektora Narodowego Instytutu Dziedzictwa w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2023r. o udostępnienie informacji publicznej. Fundacja [...] z siedzibą w [...] (dalej "Organ", "Fundacja", "Skarżąca") w dniu [...].02.2023r. złożyła do Dyrektora Narodowego Instytutu Dziedzictwa oraz [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] Delegatura w [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W piśmie został sformułowany wniosek o udostępnienie w formie pisemnej opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa ws. wniosku o wyłącznie z Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta [...] (karta adresowa nr [...]) budynku dawnego spichlerza położonego w [...] przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w M., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...], położony na działce oznaczonej nr ewidencji [...], ob. [...], (data wykonania ewidencji 2006-09-[...], Zarządzenie Burmistrza Miasta M. nr [...] z dnia [...].10.2006 r.). Pismem z dnia [...].03.2023 r. nadanym przesyłką poleconą w dniu 13.03.2023r. Dyrektor Narodowego Instytutu Dziedzictwa odpowiedział na ww. wniosek o udzielenie informacji publicznej wyjaśniając, że nie przekażę żądanej opinii, gdyż jej dysponentem jest [...] Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w [...] i do tego organu została przekazana ww. opinia. Skarżący wskazał, iż kontaktował się w sprawie przedmiotowej opinii z Burmistrzem Miasta M., który poinformował, że do dnia [...].03.2023 r. nie otrzymał opinii [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] ws. wniosku o wyłącznie z Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta M. (karta adresowa nr [...]) budynku dawnego spichlerza położonego w M. przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w M., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...], położony na działce oznaczonej nr ewidencji [...], ob. [...], (data wykonania ewidencji 2006-09-[...], Zarządzenie Burmistrza Miasta M. nr [...] z dnia [...].10.2006 r.), a więc również opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa wydanej w sprawie. Pismem z dnia [...].03.2023 r. złożone zostało ponaglenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na niezałatwienie sprawy przez Dyrektora Narodowego Instytutu Dziedzictwa oraz Kierownika [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku o dostęp do informacji publicznej. Na powyższe ponaglenie Kierownik [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] odpowiedział zawiadamiając pismem z [...].03.2023r. o zwróceniu się do [...]. Pana Z.T. Rzeczoznawcy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego celem sporządzenia eksperckiej opinii dotyczącej zasadności wniosku o wyłączenie przedmiotowego budynku z Gminnej Ewidencji Zabytków, bez udostępniania opinii specjalistycznej Dyrektora Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Jednocześnie należy wskazać, iż pismem z [...] lutego 2023 r. (data złożenia za pośrednictwem platformy ePUAP) Fundacja [...] z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w [...] (zwany dalej: "[...]WKZ") na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: u.d.i.p.) wniosek o udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej treści opinii specjalistycznej wydanej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa w sprawie wyłączenia z Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta M. - domu murowanego położonego w miejscowości M. przy ul. [...]. Fundacja nie otrzymała wnioskowanej od [...]WKZ informacji, co skutkowało wniesieniem skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sprawa została rozpoznana pod sygn. akt SAB/Wa 225/23) W ocenie Skarżącej, Dyrektor Narodowego Instytutu Dziedzictwa oraz Kierownik [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] dopuścili się na dzień złożenia niniejszej skargi bezczynności przy rozpoznaniu wniosku z dnia [...].02.2023 r. złożonego w trybie dostępu do informacji publicznej, albowiem nie udzielili informacji zgodnie z żądaniem w ustawowym terminie. Narodowy Instytut Dziedzictwa wskazał, iż rozpatrzył wniosek Fundacji z dnia [...] lutego 2023 r. i skierował w dniu [...] lutego 2023 r. do Fundacji pismo z dnia [...] marca 2023 r. stanowiące odpowiedź na wniosek. Instytut udzielił zatem odpowiedzi na wniosek Fundacji w terminie ustawowym, określonym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902). Narodowy Instytut Dziedzictwa w formie powiadomienia stanowiącego czynność materialno-techniczną poinformował wnioskodawcę o braku dysponowania żądaną informacją z uwagi na przekazanie opinii do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ([...] Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków, Delegatura w [...]). Jednocześnie Instytut powiadomił wnioskodawcę o okolicznościach związanych z wydaniem opinii, dacie wydania opinii, numerze sprawy i możliwości skierowania wniosku o udostępnienie dokumentu do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Instytut nie dokonywał oceny charakteru żądanej informacji, pozostawiając ocenę w tym zakresie właściwemu podmiotowi. Udzielona przez Instytut odpowiedź została przesłana w ustawowym terminie, we właściwej formie i zawiera kompleksowe dane powalające na złożenie wniosku do podmiotu dysponującego dokumentem. Z uwagi na brak możliwości zastosowania art. 65 k.p.a. Instytut nie miał możliwości przekazania wniosku o udostępnienie informacji publicznej do właściwego podmiotu, jednak wskazał wnioskodawcy organ, do którego należy wniosek skierować. Instytut wskazywał, iż dochował zatem należytej staranności w rozpoznaniu wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2). Niewątpliwie do Dyrektora Narodowego Instytutu Dziedzictwa ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej i jest, to podmiot zobowiązany do udzielenia odpowiedzi w trybie ww. ustawy (przy spełnieniu pozostałych przesłanek). Z analizy § 1 oraz § 3 - 4a (Rozdział II - Cele i zadania) statutu Narodowego Instytutu Dziedzictwa, stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 32 Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie zmiany nazwy i zakresu działania Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków (Dz. Urz. MKiDN z 2011 r. Nr 4, poz. 34), oraz z treści § 2 powyższego zarządzenia, a także z analizy wcześniejszego zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, to jest zarządzenia nr 28 z dnia 3 października 2006r. w sprawie połączenia instytucji kultury – Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków i Ośrodka Ochrony Dziedzictwa Archeologicznego oraz utworzenia Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków (Dz. Urz. MKiDN Nr 6, poz. 50) wyraźnie wynika status Instytutu, jak i Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków i Ośrodka Ochrony Dziedzictwa Archeologicznego jako państwowej jednostki kultury i, co jest tu najważniejsze, z celu działania zarówno Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków, jak i obecnego Narodowego Instytutu Dziedzictwa, dotyczącego wyszczególnionych działań z zakresu ochrony dóbr kultury i dziedzictwa narodowego, wyraźnie wynika wykonywanie przez powyższe podmioty zadań publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 5). Tak więc Organ wypełnia niezależnie od siebie co najmniej dwie ustawowe przesłanki obowiązujące go do udostępniania informacji publicznej, to jest zarówno określone w treści art. 4 ust. 1 pkt 1, jak i w treści art. 4 ust. 1 pkt 5) przedmiotowej ustawy. Należy również wskazać, iż wnioskowana do udostępnienia opinia stanowi informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu wykonującego zadania publiczne, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną jest więc zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez ww. podmioty jak i tych, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 667/11; 30 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1004/13, publ. j.w.). Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, iż informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne bądź funkcje publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą bezpośrednio od nich. W doktrynie wyrażany jest ponadto trafny pogląd, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Przy czym pojęcie "dokumentu" trzeba rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu prawa do informacji publicznej. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji publicznej za "dokument" w ogólności należy uznać każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 21 grudnia 2021r., II SAB/Op 103/21; dostępny w CBOSA). Skarżąca złożyła wniosek o udostępnienie w formie pisemnej opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa ws. wniosku o wyłącznie z Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta M. (karta adresowa nr [...]) budynku dawnego spichlerza położonego w M. przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w M., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...], położony na działce oznaczonej nr ewidencji [...], ob. [...], (data wykonania ewidencji 2006-09-[...], Zarządzenie Burmistrza Miasta M. nr [...] z dnia [...].10.2006 r.). Skarżąca zatem precyzyjnie określiła jakiego domaga się dokumentu. Wniosek dotyczył dokumentu wydanego na zlecenie Organ, który stanowił jedną z podstaw wydania merytorycznej decyzji w sprawie. Sąd w związku z tym uznał, że dokument o którym mowa we wniosku Skarżącej powinien być uznana przez organ za informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Dostęp do informacji publicznej, zgodnie z treścią art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, nie ogranicza się tylko do wybranej kategorii dokumentów, ale wszystkich tych informacji, które dotyczą sfery określonej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Sporną pomiędzy stronami była natomiast kwestia, czy organ w ustalonym stanie faktycznym obowiązany był do realizacji wniosku Fundacji. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy, wobec faktu, iż Dyrektor Narodowego Instytutu Dziedzictwa, nie posiadał wnioskowanej opinii, przekazał ją bowiem za pismem z [...] lutego 2023 r. do [...]WKZ, zasadnym było stwierdzenie, iż organem zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanej przez fundację informacji publicznej był [...]WKZ, jako podmiot w którego posiadaniu rzeczona opinia pozostaje. Organ ten niewątpliwie – z uwagi na przesłaną mu przez Dyrektora NID korespondencję – posiadał wiedzę, że jest dysponentem żądanej informacji publicznej i był zobowiązany do rozpoznania wniosku skarżącej (tak też WSA w Warszawie w wyroku z dnia 11.12.2023r. sygn. II SAB/Wa 225/23). Natomiast w przedmiotowej sprawie Dyrektor NID, skoro nie posiadał żądanej informacji publicznej, nie mógł zrealizować żądania Skarżącego. Nie było zatem podstawy faktycznej do zobowiązania Organu do realizacji wniosku Fundacji. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości.