IV SAB/Wr 907/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawny w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi S. V. na przewlekłe prowadzenie postepowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie z wniosku strony skarżącej, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do rozpoznania sprawy z wniosku strony skarżącej; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2000 zł (słownie: dwa tysiące złotych); IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi S. V. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynikało z akt sprawy, w dniu 30 września 2019 r. skarżący wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Do wniosku dołączył szereg dokumentów. Pismem z tego samego dnia organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie oraz wyznaczył termin jego zakończenia na 30 lipca 2020 r. W dniu 12 marca 2021 r. Skarżący uzupełnił dokumentację, zaś w dniu 24 lutego 2021 r. złożył ponaglenie. Pismem z dnia 19 kwietnia 2021 r. organ wystąpił do wskazanych w piśmie służb w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35, dalej ustawa o cudzoziemcach) z wnioskiem o podanie, czy wjazd strony na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z tej samej daty organ, powołując się na art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) ustalił przewidywany termin zakończenia postępowania na dzień 31 lipca 2021 r. oraz na podstawie art. 50 ww. ustawy wezwał do uzupełnienia wskazanych w piśmie dokumentów. W dniu 17 maja 2021 r. skarżący w reakcji na wezwanie nadesłał dokumenty. Pismem z dnia 28 maja 2021 r. Komenda Wojewódzka Policji we W. wskazała, że z posiadanych danych nie wynika aby pobyt skarżącego na terenie kraju stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 20 lipca 2021 r. skarżący złożył wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi z dnia 3 marca 2021 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Postanowieniem z dnia 24 maja 2022 r. Sąd orzekł o wymierzeniu grzywny za nieprzekazanie sądowi akt sprawy. W dniu 25 listopada 2021 r. organ wydał decyzję zgodną z żądaniem strony, zaś w dniu 3 grudnia 2021 r. skierował do strony pismo dotyczące opłaty za wydanie karty pobytu. W dniu 27 września 2022 r. skarżący złożył wniosek o rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu skargi. Do wniosku załączył skargę z dnia 3 marca 2021 r. wniesioną elektronicznie w tej samej dacie do organu. W skardze strona zarzucała naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 3 k.p.a. z uwagi na prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób opieszały i nieefektywny bowiem wykonywane w jego toku czynności podejmowane były w dużych odstępach czasu, niezmierzających do jego merytorycznego załatwienia; art. 8 § 1 k.p.a. wobec prowadzenia postępowania w sposób podważający zaufanie do organów administracji publicznej, przejawiającego się w odebraniu stronie jej podstawowych praw procesowych; art. 9 w zw. z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. z uwagi na niedotrzymanie wyznaczonego terminu załatwienia sprawy i niepoinformowania skarżącego o przyczynach zwłoki; art. 10 § 1 k.p.a. z uwagi na odebranie stronie prawa czynnego udziału w postępowaniu poprzez uniemożliwienie wglądu do akt sprawy. Strona wnioskowała o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie; stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 4.500 zł; zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w kwocie 615 zł (z uwagi na zwiększony nakład pracy). W dniu 8 listopada 2022 r. organ na żądanie Sądu przedłożył odpowiedź na skargę, zaś w dniu 14 listopada 2022 r. akta sprawy wraz ze skargą. W piśmie procesowym wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał m.in., że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku strony i to w sposób rażący. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (...) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Jak bowiem wynika z akt sprawy wniosek skarżącego został złożony przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022 r. poz. 91, dalej "ustawa zmieniająca"), co nastąpiło z dniem 29 stycznia 2022 r. Na mocy dokonanej zmiany w ustawie o cudzoziemcach m.in. wprowadzono terminy rozpoznania spraw o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz przepisy przejściowe regulujące bieg terminów w odniesieniu do spraw w toku. Fakt ten jednak może jednak wpłynąć na ocenę istnienia przewlekłości w rozpoznawanej sprawie. Organ popadł bowiem w zwłokę na wiele miesięcy przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach. Odmienny pogląd, oparty wyłącznie na wprowadzonej nowelizacji, pomijałby całokształt porządku prawnego i naruszał zasady konstytucyjne, w tym zasadę demokratycznego państwa prawa, wyrażaną w art. 2 Konstytucji RP. Oceniając zatem zaistniałe w sprawie okoliczności należy wskazać na art. 12 k.p.a. opisujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie przewlekłości postępowania. Art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Przy czym dla oceny czy w sprawie doszło do przewlekłości istotne jest zbadanie nie tyle czy organ załatwia sprawę w terminie, ale czy podejmowane przez niego działania charakteryzują się koncentracją, względnie czy nie mają charakteru czynności pozornych nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy bez żadnej uzasadnionej przyczyny czynności podejmowane są w długich odstępach czasu i to bez uzasadnienia, gdy ich przeprowadzenie jest zbędne a jedynie wydłuża prowadzenie postępowania. Przy ocenie tej okoliczności należy wziąć pod uwagę charakter sprawy, jej złożoność wymagającą zebrania licznych dowodów oraz postawę strony w prowadzonym postępowaniu. Tezy te mają uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15; z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16; w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16 (wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa strony nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te w niniejszej sprawie zostały przekroczone, gdyż jak wynika z opisu stanu faktycznego postępowanie toczyło się ponad 26 miesięcy, licząc na dzień wydania decyzji w sprawie. Przy czym skarga wraz z aktami sprawy została przedstawiona Sądowi rok później. Z przedstawionych dokumentów wynika, że od dnia złożenia wniosku przez stronę do dnia pierwszej czynności organu zmierzającej do rozpoznania sprawy upłynęło 19 miesięcy. Organ zatem naruszył w istotny sposób wszelkie terminy wyznaczone na rozpoznania sprawy, milcząc przez wskazany czas, co nakazuje stwierdzenie, że działał przewlekle. Orzeczenie w tym zakresie mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ administracji powołuje się w tej mierze na ogromny wpływ wniosków oraz problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a., w opinii Sądu, nie sposób uznać, aby mieściły się one w zakresie wskazanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do jej pracowników wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia zatorów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że fakty te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe po przeszło 19 miesiącach od złożenia wniosku, wcześniej w ogóle nie zajmował się sprawą. O ile wskazane przez organ administracji publicznej okoliczności dotyczące problemów kadrowych i napływu spraw nie stanowią przyczyn od niego niezależnych, to taki charakter ma dostrzeżony przez Sąd z urzędu fakt powiązany z wystąpieniem na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego. Konsekwencje tych wydarzeń niewątpliwe miały wpływ na czas procedowania w tej sprawie, co ma przełożenie również na zapisy ustawowe. W tym miejscu wskazać trzeba na art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od dnia 31 marca do dnia 23 maja 2020 r. Te zatem okoliczności będą niewątpliwe wpływały na ocenę działania organu administracji publicznej. Wyjąwszy ten czas nie sposób przyjąć, że organ administracji publicznej dochował terminów ustawowych, bowiem czas rozpoznawania wniosku (z uwzględnieniem okresów wyłączenia) wyniósł ponad 24 miesiące. Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku Skarżącego i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny, czy stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i niemający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Jedyne czasochłonne czynności wymagające stanowiska innych instytucji, opisanych w art. 109 ust. 1 ustawy o Cudzoziemcach mogą przedłużać postępowanie o 30 do 60 dni i nie są wliczane do terminów załatwienia sprawy, co wzięto pod uwagę. Stwierdzona przewlekłość musi być oceniona jako rażąca, gdyż nie ma uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy ani w wydarzeniach zewnętrznych. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. charakter przewlekłości organu administracji uznał za rażący, orzekając o tym w pkt I sentencji wyroku. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia przyznanie na rzecz Strony sumy pieniężnej. Przy czym stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, jedocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając zatem na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez Stronę kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, a adekwatną będzie tu kwota 2.000 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu przewlekłości, stanowiąc dla Strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt III sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze fakt, że w sprawie, już po wniesieniu skargi została wydana decyzja zgodna z wnioskiem Strony, zasadne stało się umorzenie postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. II sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. nie znajdując podstaw do zmiany wysokości wynagrodzenia pełnomocnika orzeczonego na podstawie norm wynikających z rozporządzenia. Wbrew wywodom skargi sprawa nie należy do skomplikowanych, zaś koszty związane z postępowaniem przymuszającym organu zostały uwzględnione przez Sąd w postanowieniu z dnia 24 maja 2022 r. sygn. akt IV SO/Wr 61/21 (pkt IV sentencji wyroku).